交通运输部的"大部"之路 业务功能整合任重道远

金陵人

分部门而治时纠纷不断，也承载着过高的成本，大部制是否能实现业务功能上的整合，任重而道远

  　这似乎是一场无休止的战争。

　　城市化进程中的冲突

　　“这是对农民出行权的歧视。”

　　2007年9月16日，经过一年多的谈判，济南市公交总公司与济南市历城区(郊区)客运公司终于达成协议，济南市公交总公司的公交车允许开出城，而“历城客运”则退出公交营运市场。

　　在此之前，双方的纠纷已经持续多年。

　　原因是济南历城区内大量道路为交通部门管辖，营运资格归其下的属“历城客运”。但是随着城市化进程加快，城市不断扩大，城建部门下属的济南市公交总公司认为，历城区已属于市区范围，公交车在市区范围开线运营理所应当。

　　济南市公交总公司的行为遭到了历城客运的强烈的抵制，抵制方同样振振有词：多年来，历城客运按交通客运行业管理要求缴纳养路费、客运基金管理费、乘客保险费等，济南公交若与其在相同线路上运营属于“不公平”竞争。

　　双方矛盾不断升级，地方政府的协调也“想尽办法”。譬如，在长清区至济南市区、长清至章丘市公交化客运线路上实行公交公司与客运企业合营，抑制长清、章丘出租车进入济南市区营运等等。济南市交通局新闻发言人宫德勇说，“这是没有办法的办法”。

　　济南市历城客运无奈地退出市场显得有点冤，因为这并非纯粹市场竞争的结果。交通部干部管理学院教授张柱庭分析称，分属两个部门的城乡二元结构交通管理，人为地划分了“城市公交”和“道路运输”两种模式，直接造成了不公平的竞争，各地“打架”不断。

　　分属两个部门管理带给经营者的，不仅所承担的税费负担不同，而且，两个部门各自立法，又各自执法。发生在济南的故事正是如此，城市公交、出租行业归属城建系统管理，济南市区以外的县乡客运归属交通部门管理，但是城市在不断扩张，原来的城乡界限变得模糊，两种公共客运间的矛盾冲突便开始凸显，而在这种情形下，“道路运输”票价明显高于城市客运的票价。张柱庭说，这是对农民出行权的歧视。

　　受歧视的不仅仅是农民。成都大学位于成都市近郊石陵镇，但市区到石陵镇的公交车终点站距学校有一站多路的距离。为了将这一站的公交车延长到校门口，成都大学的老师们，包括很多人大代表、政协委员跑了一年多，这一站路怎么也没有开过去。

　　原因同样是，成都市内的交通是成都市政公用局承担，城外的交通归成都市交通局管——城里的公交车不能出城，郊区的车也不能到城里揽客。

　　同样的故事在各地频频上演，地方政府疲于应对。2006年1月20日，成都市委、市政府撤销交通局，组建交通委员会，将市交通局的全部职能、市政公用局的城市公共交通、客运、出租车、市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理、市经委承担铁路、公路、邮政、通信航空等综合运输协调和物流行业管理等职能，都归到了新交通委员会。成都市交通委员会的牌子旁，同时挂着成都市公共交通管理局的牌子。

　　“两块牌子一套人马”的交通综合管理，看似简单了，但对于分割管理的交通局却意味着一场轰轰烈烈的机构整合，成都市交委副主任涂智对媒体表示，“估计得闹腾一阵子”。

　　终于，这次国务院机构改革方案，明确了包括公交、出租和地铁的管理不再由建设部城建司交通处来进行管理，城市内外公路都归交通运输部管理，“城乡二元结构”管理模式仿佛画上了句号。交通部在回应《中国新闻周刊》记者的采访时也表示，综合运输体系并非朝夕之间的事，人员调整将持续到6月份。

　民航总局“回归”

　　过去的机场改革并不理想

　此次机构改革，民航总局不再保留，组建国家民用航空局。有专家称，这次机构改革是民航总局的“回归”。

　　民航总局此次划归交通运输部，一个很重要的原因是推行多年政企分开的结果。此前，民航总局进行了3次行政管理体制改革： 1980年，民航走企业化道路；1987年，航空公司和机场分离；2002年，国务院6号文件要求民航业政企分开，组建了中航、南航、东航三家航空公司，资产划归国资委——民航总局由此改变了既是裁判员又是运动员的身份。

　　不得不提的是，过去的机场改革并不理想。2003年成立民航总局后，机场全部下放给地方政府，但多数省份不愿接受。放下去，又被退了回来——因为地方政府不愿意承担机场的修建、维护等成本。那次改革的结果是，首都机场收购重组了9个省区的31个机场，以西安咸阳机场为主的西部机场集团重组了4个省区的机场，海南航空公司收购了7个省区的13个机场。

　　中国民航总局代局长李家祥说，国务院曾明文规定禁止航空公司收购机场，这也是国际上通行的规则，海南航空集团兼并收购机场的行为，是否合法也存在疑问。而首都机场等机场集团到处兼并收购，很容易忽视本身需要提供的服务。

　　机场改革也带来了管理的不统一。日前新疆飞北京的CZ6901航班因发现可疑液体，被迫在兰州中川机场迫降。事后调查发现，安检责任在新疆机场。李家祥表示，面对这样的事件民航总局却无权过问，因为该机场归地方管理。李家祥认为，机场不能完全企业化，要建个机场管理局，即承担管理职能的事业单位，再把经营的部分剥离成立公司，机场从营利性转向公共服务性职能，这样机场的高物价等现象才能解决。

　　人们对民航总局划归大部制的期待自然不仅仅是机场的高物价，还有诸如从市区到机场的交通成本——目前很多城市到机场没有公交车，大都依靠“机场巴士”往返机场，这是个一直被忽视的问题，如何解决值得期待。

　　物流业期待更大空间

　　分部门管制的结果，是我们在不知不觉中承担着不低的交易成本

　　物流成本是此次部门融合考虑的重要因素。

　　2007年，中国海运(集团)总公司终于开通了从连云港到莫斯科的海铁联运通道。

　　而此前，中国海运(集团)总公司从日本、韩国运来的货物，只能经中国港口运至德国汉堡港，再经陆路运输至俄罗斯，需要至少60天。海铁联运开通后，中国海运(集团)总公司的货物在连云港无缝衔接，经铁路直接到达莫斯科，仅用16天时间。

　　这样一条海铁联运路线，需要交通部与铁道部门多次沟通，显得颇为“奢侈”。对港口而言，不仅希望铁路通到港口，同样希望高速公路开到港口。但中国却一直实行部门分割的交通管理体制，交通部主管水运和公路，民航总局负责航空机场，铁道部负责铁路，各种运输方式的转换、衔接并不容易。

　　实际上，从20世纪60年代开始，发达国家开始纷纷设立综合交通运输管理部门，各种运输方式的转换、衔接开始由一个承运人组织完成的模式。

　　据了解，从上世纪80年代以来，国务院曾经先后5次有组建交通运输部或交通委员会的计划，但最终都不了了之。而多个行政管理职能分散在数个部委之间分部门管制的结果，是我们在不知不觉中承担着不低的物流成本，目前国内物流成本占国家GDP接近20%，而发达国家一般在10%左右。

　　据国务院发展研究中心研究员林家彬介绍，邮政并入交通运输部，也正是考虑发展现代物流业。国家邮政局长马军胜对媒体表示，目前国内邮政业的业务收入在世界排名列第八，产业规模偏小，邮政业需要一个便捷、通畅、高效、安全的平台，拓展服务网络。

　　他说，国内包裹服务潜力很大，2007年国内快递、包裹量人均不足1件，而美国，仅UPS一家公司去年人均就达13件，全美四大公司加起来则达30件左右。

　　分部门而治时纠纷不断，也承载着过高的成本，大部制是否能实现业务功能上的整合，只怕任重而道远。