讨论：十堰公交民营化改制，“多赢”变“多输”？

金陵人

“公用事业有公益性，本身就是非营利性。但是企业要追求利润，方向只有消费者和职工。票价受到制约后，从消费者追求不到，只好转移给职工。”

　　公交民营化后，政府如何承担公共服务职责，在公共财政上如何安排，既保证民营企业提供让市民满意的公交服务，又保证企业的赢利？

　　十堰是全国第一个公交事业全盘民营化的城市。

　　无车可乘、以步代车的经历对十堰百万市民并不陌生。这已是公交改制五年来的第三次——2002年12月以及2003年6月，这座城市先后两次出现公交停运风波。

　　一个当年被认为“多赢”的改制，是否出现了近乎“多输”的结果？它最终伤害的又是谁的利益？改革改到这个地步，该往前走还是往后退？

　　政府甩“包袱”

　　1月22日上午，在自己的办公室，十堰公交公司董事长张朝荣已不愿对记者回首当年改制的往事。但正是这次改制，使得他被称为“第一个吃螃蟹的人”。

　　十堰市公共汽车总公司拥有营运线路22条，营运车辆372辆，尽管每年有一定额度的财政补贴，但是截至1998年仍然累计亏损2700万元。

　　2002年，十堰市决定以公交集团为试点，推动该市企业改制。当年6月7日，一批温州企业家受邀赴十堰考察，张朝荣就在其中。

　　当时有报道提及，“公交集团是一个吃财政饭的单位，每年需要财政补贴550万元，如果能卖掉，可以甩掉一块财政包袱。”此前，张朝荣在温州曾涉及公交和运输企业，他于是对十堰市委书记赵斌提出，由他来投资十堰的公交运营。

　　恰恰在2002年12月27日，建设部颁布《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，首次提出鼓励社会资金、外国资本参与城市市政公用设施建设。

　　2003年3月24日，公交公司和该市政府签订《股权协议书》。

　　双方对改制寄予厚望。当年《经济日报》报道称，“这就意味着，改革将出现多赢局面：公交公司由事业单位变成企业，每年可向政府上缴线路营运资源费800万元，年照章纳税200多万元；职工通过持股成了股东，收入有了保障；新的运行机制，有利于企业在市场竞争中做强做大。”张朝荣则认为，公交公司盈利不成问题。

　　此后，张朝荣一度因此被选为“中国企业改革十大新闻人物”。目前，他同时担任着十堰市人大代表和政协委员等职务。

　　十堰没有出台公交事业民营化后的具体管理办法，仅有一些口头承诺和约定。

　　票价涨跌博弈

　　张朝荣接手公交公司后，陆续斥资购买了110余辆公交空调车投入运营，紧接着便调整车票价格。

　　2003年8月5日，十堰市物价局组织听证会，8月6日起，将公交空调车1元票价标准提升为1.5元。

　　多数市民不支持涨价。张朝荣说，其实，听证会通过的价格是2元。但经过综合考虑后，物价局确定了1.5元的标准。

　　十堰市的公共交通包括公交、中巴车和出租车。其中中巴车和公交线路之间存在重叠之处，票价仅为一元。“当时涨价后，坐的人少了很多。十堰市收入本来就不高，很多人宁愿挤中巴车。结果空调线路的收入比涨价钱前还要少。”5路车司机老张说。

　　市公交公司只好忍痛对票价作出调整。从2006年1月1日起，除K9、K59路车两条线路为1.5元外，其它线路都改回了一元。而K9、K59两趟车票价在2007年8月1日以后全都改为一元。

　　这场公众和公交公司的博弈，以公众胜利而告终，公交公司从票价上谋求营业额增长的冲动被压抑。

　　企业“亏损”了

　　工商登记材料显示，改制后，张朝荣又三次增资，从最开始的占有公司68%的股份，目前已达到95.96%。

　　张朝荣称，2002年他接手前,公交公司明盈暗亏，如果减去财政每年补贴的550万元和应交未交的330万元营业税，全年亏损760万元。而他接手后，2003当年公司实现经营收入6700多万，利润106万元。2004年收入为7900多万，赢利119万元。但随后三年分别亏损500多万、900多万和700多万元。

　　在张朝荣看来，亏损重要原因是油价暴涨：2003年油价每升2.6元，现在已涨到5元多。而政府仅在2006、2007两年共提供了619万元的油补。他认为，算上自己在车辆更新等方面的投入，“进的没有出的多。”

　　在此期间，对公交员工的各种规章制度多了起来，员工们普遍反映吃不消。

　　十堰建委副主任朱天峰认为，作为私营企业的公司与公益性的公交事业之间的先天冲突，难以平衡。“公用事业有公益性，本身就是非营利性，和工商企业有差别。是企业就要追求利润，方向只有消费者和职工。票价受到制约后，从消费者追求不到，只好转移给职工。”

　　张朝荣抱怨，政府承诺的“公交优先”未能实施。记者在这家公司提交给政府的《亟待解决问题的报告》上看到，公交公司希望政府取消在公交线路上运营的150辆中巴车经营权，并要求70余辆城郊专线车不得在城区跑公交线路——希望减少竞争。

　　报告同时希望十堰市政府，按国务院办公厅《关于优先发展城市公共交通的意见》，对公交公司承担的社会福利（包括老年人、残疾人、军人免费乘车，学生、成人持月票乘车等）带来的减收予以补贴。

　　这份报告还要求落实协议书规定的优惠政策、规范残疾人免费乘车范围和程序、对油价暴涨予以补贴和以划拨方式供地提供场站等。

　　他提及，五年前的改制“一改了之，一直没有配套政策的支持”。政府未能用财政补贴等形式履行自己的公共事业管理的责任。

　　政府“为难”了

　　这次“停运”后，工作组进驻公交公司清理公司账目，以确定五年来公司真实经营状况。朱天峰说：“目前下定论称公交公司亏损为时尚早。”

　　他坦言，公交事业民营化后，管理以及各方面的政策尚在探索中，没有先例可循。对于张朝荣“取缔中巴”的要求，他认为，这些并未写入当时的协议；改制后，政府更应防止由政府垄断经营，变成企业垄断经营。

　　他说，公交民营化后，企业有其自身运行法则，政府控制力下降。尽管政府很努力，但还是无法深入企业内部。

　　市政府曾成立由16个部门成立的“专班”，对价格、质量和安全以及行业标准等进行管理，结论是企业经营收入与上缴税费增长，服务改善，安全生产也达到要求。

　　张朝荣无力兑现每年800万的特许经营转让费，被市政府认为“好女嫁出去，却没有嫁妆”。

　　对于张朝荣称的政府未能提供配套政策，朱天峰说，“因为一张合同无法包揽所有的变化，宏观政策和市场的变化无法预料。目前的最大难题就是油价上涨。”

　　事实上，双方合同上并未写明的对于企业的油补和社会福利补贴等，实行起来也存在政策障碍。去年湖北的油补政策下发了，政府已两次对公交公司进行油补。

　　朱天峰说，在停运事件发生后，政府已明确表示，对上述问题予以支持。他也认为，政府有责任对民营企业进行规范。因为政府如果不能提供好公共服务，公信力就会下降。

　　“多赢”变“多输”？

　　民营化后，十堰公交的硬件设施得到了改善，这点也被市民认同。但这个被冀望多赢的改制，结果伤害了司机，“亏损”了企业。停运事件也伤害了公众利益和政府公信力。

　　综观国内，已实行公交全盘或部分民营化的城市，大多出现类似问题。湖北黄冈公交民营化之后，2006年11月同样出现停运风波。

　　2007年，五个月之内合肥公交事故造成11位市民的死亡。合肥相关主管部门认为“引入民营资本，实际上是走了弯路”，随后清退民营资本，回收公用资源。重庆、南京等地原已民营化的公交事业也重回国有公用事业。

　　十堰市政府没有否定“公交民营化”改革。朱天峰称，目前主要解决具体问题；随后将检查五年前双方签订协议的履行程度。

　　他说，亟需建立对公交公司的绩效评估制度，对企业的成本效益进行分析；此外在社会效益上看是否满足公共事业要求；最后则根据绩效评估进行奖罚和问责。“公交事业由政府主导时，存在效率低下、服务差，但民营化后，又要防止企业一味追求利润而伤害公共利益。”朱天峰说。但十堰市政府在督促企业搞好公交服务的同时，能否通过政策和财政上的支持，保证企业的合理利润？这场风波也迫使政府对公交民营化后如何承担政府责任进行反思。

　　朱天峰认为公交民营化探索是对的，出现问题也正常。“改制何去何从，有待于时间的检验。”