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评论:城市公交PPP缘何陷尴尬

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发表于 2009-5-21 02:19 | 显示全部楼层 |阅读模式
2007年10月,经过十年轮回,公交市场化尝试全面受挫之后,北京公交重新选择了公益性的发展模式。而在此前的2006年,北京市ZF就开始整合交通资源,作为公交上市板块龙头的“北京巴士”正式退出城市客运业务。
    2008年5月在湖北十堰市已推行了5年、曾经“全国首家”的“城市公交整体民营化”改革,正式以“夭折”的结局尴尬谢幕。

    2009年2月,上海将城市公交资产从上市公司剥离,使国有公交重新成为行业主力军,引领新一轮公交改革的主导方向。

    其他城市,公交市场化后的运行情况也不容乐观。这是否预示着,在我国城市公交及其他城市公用事业领域尝试逾10年的PPP正遭遇滑铁卢?

    所谓PPP,是公私合作的简称,是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作伙伴关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确定。

    上世纪90年代,英国率先提出了PPP的概念,到目前,PPP模式已经在全世界得到了广泛的应用,其范围涉及道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电信、垃圾处理等传统公用事业,甚至监狱、学校、国防和医院的建设。虽然PPP在一些国家取得了良好的效果,但争议也一直没有断过。  

    在我国,为了走出城市公用事业长期“欠账”的困难局面,从上世纪90年代中期,一些地方ZF开始尝试利用非ZF投资发展市政公用事业,2000年以后,相关ZF部门进一步出台政策,明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。2003年前后,市政公用事业市场化的浪潮开始席卷全国。而这场市场化的浪潮正是PPP在中国公用事业中的试验。

    按照社会资金参与程度的由浅至深,城市公交领域公私合作大致可以分为以下四种模式:承包经营、租赁经营、营运线路的出让和股份化。而我国的城市公交多采取的是股份化作为公私合作的主要模式。

    城市公交的公私合作模式中,既要体现私人部门资本的逐利性,还受其公益性和福利性的制约,既要考虑经济效益,更要考虑社会效益。城市公交无论在何种合作模式下,都要在社会福利最大化和保护投资者利益之间寻找到平衡点,从而既能确保最大程度满足市民的出行需求,又能使运营企业有一定的利益回报。

    从城市公交PPP试验的案例来看,都有以下几个现象:交通问题,并没有因为城市公交的市场化改革而彻底解决,堵车现象依然严重;服务没有明显改善,公交设施依然落后于城市发展,不能有效解决市民乘车难的问题;运营企业亏损,公交车事故频发;公交票价上涨等。有些城市如十堰,更多次发生停运事件,对居民的生活造成较大的影响。

    另外,北京和上海的公交资产都曾经上市,而一旦上市,必然要对股民有业绩回报,其公益属性就会面临资本逐利本性的挑战,可能的权宜之计是公交票价提高,可票价不可能无限上涨,否则ZF将面对公众压力。当票价刚性、财政补贴缺失时,运营企业只能通过降低员工收入,经营上抢热线、弃冷线,由此造成公司与员工之间、公交赢利与公益服务之间、ZF与市民之间的尖锐矛盾不断升级。

    在我国尝试了十年的城市公交PPP模式,为什么出现当前的局面呢?这是否是对PPP模式的全面否定呢?笔者认为,PPP模式本身并没有问题,问题的症结在于:我们在进行城市公交市场化改革的过程中,没有同时进行相应的监管体制建设。

    通过对一系列案例的剖析,以下三点可能值得注意:

    其一,不能因为城市公交PPP试验的一些失败,而否定社会投资在城市公用事业中的作用。

    首先, PPP要根据具体的情况,考虑不同行业、地域、城市发展水平等选择适合的模式。其次,关于股权,即便是完全国有,也必须保障运营企业的自我发展能力,才能使城市公用事业可持续发展。从这个意义上讲,所有权性质并不能完全决定城市公用事业的服务质量和可持续经营,也并非完全国有才能保障城市公用事业的公益性。此外,对于城市公用事业企业的上市要慎之又慎,因为企业一旦上市就成为公众公司,多元化股东的投资收益最大化与城市公用事业局部公益性的矛盾使得问题更加复杂。

    其二,PPP成败的关键在于,是否建立了与其相适应的完善有效的监管体系。

    要想实现获得社会投资、提高效率并改善服务的多重目标,在选择好既定的公私合作模式后,就必须对其进行必要的监管,规范企业的行为使其符合城市公用事业的服务宗旨。监管体系包括价格、质量与安全规制、对应的财政补贴机制以及发挥公众监督的作用等。总的来说,对城市公用事业一改了之的态度是极其危险和不负责任的,也是不可持续的。

    第三,建立以成本规制为基础,财政补贴为支撑的价格监管体制是公私合作的第一要件。

    合理的价格监管体制是以成本规制为基础,财政补贴为支撑的,缺一不可。价格是城市公交公私合作的最敏感因素,价格的高低直接关系到项目投资者能够获得利益回报,影响资本进入的积极性,是投资者关心问题,同时也是乘客最关心的问题。此外,城市公交的公益性决定了,ZF必须在运营企业和乘客利益之间进行平衡,这也是城市治理的ZF责任之一,而财政补贴正是实现这个平衡的主要工具。

    以成本规制为基础,确定公交正常运行合理的成本范围和数额,并根据成本给予相应的财政补贴,财政补贴包括对正常经营的亏损补贴,以及合理的利润回报。把成本核算、财政补贴制度化,并形成对运营企业的激励,激励其在保障供给的前提下,节约成本。

    加速城市化中的中国,公用事业的需求与供给矛盾重重,“欠账”问题依然会很严重,仅靠地方财政的力量将很难满足公众对公用事业的需求,如何利用好PPP,有效吸引社会投资进行城市公用事业的建设和完善,将仍然是机遇和难题并存,对应监管体制的建设也将是一个长期艰巨的任务。
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