评论：要维持“公交优先”的财务平衡

金陵人

公交可以说是城市中最重要的公用事业之一。在经历长期对公共交通系统的忽视之后,现在各个城市都终于开始认识到它的重要性,“公交优先”的理念应运而生。但是,最近的一个趋势似乎是一提“公交优先”,就以其“外溢性”为由,大搞财政补贴,而且似乎可以不计成本,任何成本的提高都由财政兜着。长此以往,笔者不禁担忧:会不会又搞出一个大锅饭的无底洞来,在有限财力的情况下无法实现财务平衡,最后使我们城市的公交系统难以为继？

　　相对于其他交通工具而言的“公交优先”,是指城市客运交通以大容量、快速的公交系统为主,其他交通工具为辅;是方便市民出行,减轻道路压力,缓解城市交通拥挤的最佳途径。公交优先的理念最早由法国提出。有资料显示,伦敦、巴黎、纽约等城市公交化均在70％左右,东京更高达87％,而在我国这个比例却大多在20％。当我国大部分大中城市面临的日益严重的交通拥堵问题,“公交优先”的概念被提出,试图通过推行相关政策,改变城市居民的出行方式以缓解矛盾。另一方面,“公交优先”也可以说是“老百姓利益优先”,作为公用事业的城市公交,为低收入市民提供必要的、廉价的交通工具,体现了公交作为城市公用事业的公益性。

　　2005年底,建设部等部门就发布了《关于优先发展城市公共交通的意见》,提出对公交要提供财政支持、规范补贴制度、调整客运价格、实行用地划拨、加大科研投入等,作为支持城市公交优先的措施。2006年12月,再次发布《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》,提出要加大城市公共交通的投入、建立低票价的补贴机制、认真落实燃油补助及其他各项补贴、规范专项经济补偿等政策。

　　以低票价,吸引更多市民乘坐公交车出行,是公交优先的直接体现形式。但公交优先的内容,远比表现形式更为复杂。当票价的收入不能抵消公交实际运营的成本,而企业也不能根据市场进行自由定价,公交企业就会出现亏损,这个亏损主要来源于ZF的强制性定价。强制性定价本身,给乘车的居民带来经济实惠的同时,实现了缓解交通、减少城市大气污染等外部性。从这个意义上说,是“ZF施惠于民,企业负责埋单”。然而,企业是不可能在亏损的情况下,保证持续、安全、保质保量提供公交服务的。因此,只有通过ZF的手,对其进行调控,通过财政补贴来弥补公交企业的亏损,并保障其合理利润,公交企业才可能正常经营。

　　公交财政补贴在我国各大中城市并不鲜见,财政补贴多因事而定,对补贴数额的审核也没有形成专门的制度。这种情况下,容易出现两种极端情况:要么,补贴不足,企业经营亏损,直接影响公交运营质量,甚至安全,进而影响整个城市的交通;之前看过一个新闻报道,说的是一个城市的公交车不断出现自燃现象,严重影响市民出行,甚至出现伤亡事故。调查的原因是,车辆使用多年,已经濒临退休,而当地ZF由于财政补贴不足,无法保障维修和更换。要么,财政补贴超支,造成财政资金的浪费。前者,“公交优先”根本无法实现,后者,以一个城市有限的财力,“公交优先”恐怕也难以长期实行,最终会难以为继。显然,如果解决不好财政补贴的事情,“公交优先”将陷入困局,不能充分发挥其应有的外部性,而仅仅演变成一句口号。

　　“无条件的财政兜底”对任何一个城市财政,从长期看,都是无力承担的。若要保障“公交优先”正常、持续实施,要从成本规制入手,确定公交正常运行合理的成本范围和数额,并根据确定的成本给予相应的财政补贴,财政补贴包括对正常经营的亏损补贴,以及合理的利润回报。把成本核算、财政补贴制度化,并形成对运营企业的激励,激励其在保障供给的前提下,节约成本。“成本规制”的目的在于,在有限财政支持的情况下,保障企业持续经营,提供合格的公交服务。在对公交成本进行规制过程中,应适当考虑当地ZF财力,在保持财务平衡的情况下,实施公交的财政补贴,做到因地制宜,实事求是。只有这样,“公交优先”才可能具有可持续性。

　　我们所说的成本是指,公交企业在正常经营状态下的经常性经营成本。包括:人员工资及四项经费、燃料费、修理费、固定资产折旧、轮胎消耗费、其他直接运营费用、管理费用、财务费用等与公交运营成本相关的成本费用。为完成ZF指令性任务产生的突发性、非经常性的专项支出不在考虑之列,如老人以及特殊人士乘车免费、油价上涨等。

　　那么,如何获得企业的真实成本呢？最了解真实成本的当然是经营企业自身,但企业决不会老实地把真实成本告诉财政局,企业本能上有扩大或虚报真实成本的动机。因此,在确定规制成本的过程中,就要选择了解公交企业运营的行业、财务、管理、公共经济学方面的专家组成联合的第三方监管支持系统,从公交行业的实际业务流程、企业的财务数据以及企业的管理等多个角度对公交企业的成本进行系统确认,其间,要与相关企业、主管部门、财政部门进行细致沟通,确定规制成本。在确认规制成本范围和数量后,经过运行,根据实际情况进行多次调整和修正,使其更趋合理。

　　根据规制成本,结合合理的利润回报,给予适当的财政补贴,就完成了对企业的经济补偿。这个当然是成本规制的主要内容,但还不是全部。财政补贴只从财力上保障了企业进行正常经营。值得注意的是,在成本和回报确定的情况下,企业极有可能通过降低服务质量和安全来达到降低成本谋取利益的目的。因此,在对公交企业进行财政补贴的同时,要对服务内容和质量进行严格的规制,形成服务质量与利润回报挂钩的激励机制。并建立公众的监督机制,充分发挥乘车市民对公交服务质量的监督作用。只有这样,公交企业才能保证提供安全、优质的公交服务。

　　显然,建立在成本规制基础上的财政补贴,是不可能也不应该解决所有的公交问题的。一个城市运行健康的公交系统,还取决于公交系统的管理体制、公交运行体系设计的合理性等等。但无论如何,在城市交通日益拥堵的今天,通过成本规制,把成本控制、财政补贴制度化,推进公交优先,的确是一件利国利民的好事。值得一提的是,成本规制对于其他关系民生的城市公用事业来说,也具有同样重要的现实意义,值得借鉴。