美国加州道路交通管理的特色与启示

金陵人

一、加州道路交通现状、面临的主要问题及其对策
1、加州道路交通现状
   我们可以清楚地看到过去10年加州道路交通的发展情况:
⑴ 进入20世纪90年代，加州公路网已经形成，10年间，公路里程没有明显增长，公路投资以维护和更新为主。
⑵ 随着人口增长、机动车数量在不断增长、机动车里程也随着增长，但由于近年来公交客运的发展，在一定程度上缓和了私人小汽车增长的压力。
⑶ 由于从60年代开始实施有效的公路交通安全计划，使交通伤亡事故率和死亡率呈持续下降态势。
2、当前加州道路交通管理面临的主要问题及其对策
   随着人口的增长，道路条件的改善，机动车辆发展迅速，带来一系列社会问题：道路交通安全成为长期以来人们关注的话题，而空气污染也日渐严重，进入20世纪80年代，特别是伴随着卫星城镇的发展，大都市及周围地区交通堵塞问题变得十分突出。
⑴ 交通堵塞。过去20年中，加州人口增长超过50%，而公路网总长只增长7%。1987年至1995年，加州交通堵塞增加了70%，每天堵塞达到30万驾驶员小时，损失达2800万美元；而交通堵塞还在以每年10%的速度增加。为此，1990年，加州政府以全民公决方式通过了《交通堵塞缓解和支出限制法》，首次提出光靠增加道路里程已不足以解决交通堵塞问题，必须发展综合运输，并要求各城市化的县都要设立交通堵塞管理机构、制定相关计划。戴维斯州长继承了这一思想，于2000年制定了新的交通堵塞缓解法，计划用5年时间，筹集64亿美元，投资于158个交通项目，其中67%的资金用于轨道和巴士项目。
⑵ 污染防治。作为重要空气污染源之一的机动车尾气排放，过去在加州一直是个老大难问题。为此，加州于1990年在全美第一个实施汽车尾气排放限制标准，制定了低排放机动车计划并于1998年进行了修订和完善，要求到2003年各汽车生产商在加州销售的汽车必须有10%达到零排放标准，并采取了如下措施：一是加强对机动车尾气达标的执法；二是积极缓解除交通堵塞、减少汽油消耗；三是用经济手段，倡导使用电动汽车、天然气驱动汽车或混合动力汽车。最近州长戴维斯签署了“温室汽油法案”，要求汽车制造商进一步改进设计和制造，以减少汽车的燃油消耗和有害气体的排放，法案将于2006年生效。
⑶ 交通安全。尽管过去几十年来，由于道路条件的改善、新技术在汽车上的应用以及驾驶员素质的提高，美国道路交通死亡率在逐年下降，但交通安全仍是道路交通管理中的重要环节，交通事故死亡仍位居美国非自然死亡原因的前列。按照美国运输法的要求，加州政府于1967年制定并开始实施交通安全纲要。由交通安全办公室牵头，制定年度道路安全计划。每年安排专门资金（2003年为3000万美元），用于实施与计划相关的各种项目。
二、加州道路交通管理的特色
1、法律完善，机构健全
    美国联邦和加州地方法律互为补充，构成了完整的道路交通管理法律体系。这些法律有粗有细，具有很强的可操作性。联邦法律多是政策性规定，但对于涉及联邦政府直接管辖的事务，都一一作了详细规定；加州的法律则非常详尽，与道路交通管理有关的所有问题，包括管理机构的设置、职能分工等都可以在法律中找到答案，使道路交通参与各方和政府各部门都有章可循。另一个鲜明的特点就是法律修订及时。
    加州的道路交通管理机构十分繁杂，但却非常完整，有明确的法律分工，加上强有力的法制和社会舆论监督，所以很少有因为职能不清或交叉而引发的部门争执。对于法律上没有规定的新问题，涉及部门争端的，则由他们共同的上级即商务、运输与房屋大臣协调解决。另外，州长设立的政府组织与效率委员会（小胡佛委员会），也负责调查和论证政府部门的组成和运作效率。笔者的体会是，在这种机制下，加州政府在道路交通管理上效率不一定很高，但效能很高。
2、以资金为纽带，项目为核心，建立各级政府间合作关系
   美国政府的行政管理，早就形成了一套以政策为导向、法律作保障、资金为纽带、项目为核心的运作模式，在交通管理上尤为明显。联邦或州的政策和管理措施，不是简单地通过行政命令的方式，而是通过联邦或州的预算拨款，以项目的方式落实到州或地方政府执行。如联邦政府为了系统地掌握全国的道路使用情况，于1990年推出全国道路使用监控项目，每年在联邦预算中拨出专款用于运输部和各州的项目运作; 运输部和各州地方都设立专门的项目管理小组，负责项目的实施和资金的使用。州和地方负责向联邦报告项目进展和资金使用情况，联邦政府则负责安排资金并进行监督；除联邦资助项目外，州政府交通管理各部门并没有义务向联邦政府报告其工作。对联邦政府要求执行的事项，州政府没有执行或没有完全执行的，联邦政府将运用中止拨款等经济手段对其进行制裁。
3、注重道路交通管理信息系统的建设
   联邦运输部设有运输统计局，负责全国交通运输各类统计资料的分类汇总、提交各类分析报告，包括运输系统的通达范围及状况、运输安全、民众出行及货物流动情况，运输与经济增长，运输、能源与环境，运输与国家安全等。
主要的全国性及加州的统计及基础信息数据库有：全国道路使用监控系统（HPMS），国家驾驶员注册中心（NDR），联邦交通事故死亡分析报告系统（FARS），国家营运汽车分析报告系统（CVARS），国家公交数据库（NTD），国家营运汽车驾驶员信息系统（CDLIS），加州全州中央交通记录数据系统（SWITRS），加州自动管理信息系统（AMIS），加州交通事故监视分析系统（TASAS）等。这些系统构成了加州道路交通管理完整的基础信息系统。它们之所以能够建立起来，一是依法成立；二是有固定的经费来源；三是各部门、各级政府有明确的分工和法律责任。
4、将现代技术手段应用于道路交通管理
⑴ 用智能运输系统改善交通服务。加州运输部已经制定了《先进运输系统计划》，未来ITS的应用重点将是：运输信息系统，提供旅客出行和货物跟踪信息；交通流管理系统，以交通管理中心（TMC）为依托，交通控制设备为手段，确保交通流畅通；先进的机动车安全系统，开发应用智能机动车避撞系统以及自动公路系统；先进的公共客运系统，包括路途公交信息查询、电子车票以及提供个性化的公交服务；汽车运营系统，包括电子办证、重型卡车电子车牌，实时安全监控和路边自动安全检测; 系统集成，南加州洛杉矶及周围地区被选定为美国4个集成ITS试点地区之一。
⑵ 通过电子政府的建立，更好地服务民众。随着加州政府“电子政府”计划的推广实施，包括加州公路巡警局、加州机动车管理局和加州运输部等在内的道路交通管理各部门已全面使用内部局域网实现办公自动化。同时，广大市民可以随时通过互联网查阅各部门政策法规、机构职能，还可以了解道路实时状况、交通事故相关统计资料及各种办证表格。相当一部分交通管理业务可以直接在网上办理。
5、以人为本的道路交通管理
   以人为本，首先体现在交通安全管理上。加州政府十分注重驾驶员安全意识的培养，驾驶员的违章记录系统也十分完善，一个驾驶员的违章记录进入电脑档案后，将陪伴其终生，直接影响他今后的就业和交纳保险的金额。以人为本，同时体现在交通法规上，强调行人优先权和方便残疾人士。在加州所有的公共场所，最方便的停车位都是留给残疾人士的。
   以人为本，还体现在公交客运的发展上。在加州，尽管民众出行主要是通过私家小汽车实现的，但为了照顾老弱者和贫困阶层，加州所有各县都开通了巴士服务，相当一部分还通达到城市郊区和新的开发区。这些公交巴士都是由当地政府投资，委托私营运营公司经营，由于客流不足，几乎所有巴士公司都处于亏损经营状态。为此，州和地方政府每年都要拿出大笔资金补贴各公司，以维持其正常运作。
6、高效能的交通事故处理程序
   加州机动车法规定，发生交通事故后，在没有人员伤亡且机动车可以安全移动的情况下，事故各方应迅速将机动车移至路边安全地点停放。轻微交通事故一般由双方互相记录有关资料和现场情况，然后通知各自保险公司处理。警察到场的事故，由警察根据客观证据于10～15天内出具事故报告并通知事故各方及其保险公司；当事人各方保险公司将根据警察报告就事故损失进行协商赔付。对涉及交通违章的当事人，警察将发出告票，通知其缴交罚款或到交通法庭接受调查或处罚。
    加州每年发生的交通事故多达50万宗，但由于机构健全，法律程序清楚，尤其是机动车保险条款齐备、手续明了，在道路上很难看到事故各方当事人面红耳赤甚至大打出手的场面，警察也不用因经济赔偿裁定问题而被当事人纠缠不休。
7、社会团体十分活跃
   加州涉及道路交通管理的社团不下50个，包括美国机动车协会(AAA)、加州道路交通安全联盟、加州卡车协会、加州巴士协会、加州公交协会等。美国机动车协会是其中最重要的社团之一，它在全美及加拿大有86个地区分会, 在加州有南、北2个分会，加州会员共有900万之众，主要是小汽车驾驶员，占加州注册驾驶员总数的40%。2个分会均成立于1900年，由几位企业家发起，不隶属于任何政府部门，为不以盈利为目的的民间组织，经费主要靠会费收入和提供服务的收入。它的主要业务包括：设立AAA交通安全基金，开展道路交通安全宣传活动；向政府提出政策建议；提供从机动车购买到使用全过程的服务，如24小时全天候路边机动车救援、机动车保险、旅行社服务、会员旅行计划服务、提供各地区道路通行信息、旅行地图及旅游资料、选择AAA机动车特约维修网点和AAA会员星级酒店评定。
三、对广东道路交通管理的思考
    经过未来5～10年继续大规模的建设，广东省的骨干道路网络将基本形成，尤其是珠三角经济区道路通达度已相当高。由表2的对比可知，广东的道路交通管理有着不同于加州的特点，因此不能完全照搬加州的经验。广东省交通工作将面临由构建路网向完善路网与加强管理并重转轨，各级领导发展交通的意识已经不能够再继续停留在“要想富、先修路”的层面上，在努力完成“十五”道路建设任务、扩大通达性的同时，坚持走可持续发展之路，树立大交通和环境与资源意识、努力增强道路交通的机动性和安全性，提高道路交通管理水平应成为我们今后道路交通政策的出发点。
1、运输政策统揽道路交通全局
   发达国家的实践证明，交通堵塞的问题不能光靠多修公路去解决。未来5到10年，将是广东省交通发展的转型期，对未来中长期的运输发展政策研究，已成为当务之急。建议参照加州政府在20世纪60年代交通转型期的做法，成立省政府的专门交通政策咨询机构，站在战略的高度，从可持续发展的角度，对交通发展与环境，道路建设与广东城镇化、私人小汽车发展以及公共交通发展等问题进行深入的专题研究，制定我省未来交通发展的政策框架。
2、积极探讨管理体制创新
   美国的道路交通管理体制，经过不断的改革业已形成了一套比较成熟的管理体系。目前，美国和其它西方发达国家都采用了基本一致的交通运输行政管理体系框架（如图1所示），其特点一是职责分明；二是相互制衡，政策制定、行政管理、交通执法与交通司法分离；三是相互依存，相互配合，共同构成一个有机的整体。
    广东省道路交通管理还处在不断完善的过程中，管理体制上还存在许多值得探讨的地方，道路交通管理各部门间、上级与下级政府间还存在不同程度的职责不清、权限不明、相互脱节的问题，公共资源得不到合理利用、政府效能不能有效发挥。建议省政府组织专门力量，对道路交通管理体制进行调研，提出改革方案，近期重点可放在部门职能的划分上，对道路交通控制设施管理、营运汽车安全管理、机动车辆检测以及交通执法等方面的管理职能进行科学、详细地划分，并通过地方立法的形式加以明确，以期从根本上促进道路交通管理。从发展的角度看，应考虑成立省机动车管理局，并在全省设立分支机构，实行垂直领导。
3、各方参与，共同营造道路交通管理的良好社会氛围
⑴ 省政府要有专门机构，负责制定并实施《广东省道路交通安全计划》，每年订立目标、落实项目。设立《广东省道路交通安全基金》，用于项目的实施，基金来源可包括交通基金、车船使用税以及社会各界资助等。
⑵ 树立全民交通安全意识。教育部门要编排专门的教材，在中小学生中开展道路交通安全教育，使他们从小树立交通安全意识，对驾驶员的安全驾车意识的考核，要放在驾驶员考核的首位。
⑶ 突破地域和部门界限，促进机动车协会发展，使协会能够为社会提供交通信息、紧急救援、汽车咨询、交通安全宣传等各类服务。
⑷ 涉及群众利益的交通规划、公交发展规划以及交通税费政策，在出台前，应广泛听取公众意见，最后以立法的形式通过并实施。
4、以信息化的道路交通管理促智能化的道路交通系统
加强道路交通管理部门自身的信息化建设，将极大地提高办事效率和办事透明度，是一项“民心工程”。当前建设的重点一是内部办公自动化系统，二是为群众提供网上服务。在各部门自身信息化的过程中，能否统一数据标准，使交通管理各部门之间能实现数据交换、互通有无，是信息化系统能否真正满足未来需要的前提。
    大力推进道路交通智能化，缓解交通堵塞、促进交通安全，这既是广东实现跨越式发展的需要，在技术上也是可行的。ITS赖以生存的信息技术和通信技术，在广东已得到广泛应用，无线通信、宽带光纤网在广东尤其是珠三角地区正得到普及，珠三角地区密集的人口和交通流，为ITS创造了极好的生存空间。因此，建议制定广东省的ITS发展计划，包括：筹措资金，从基础设施建设和科技发展基金中拔出专款，用于ITS项目的规划和研究开发；制定政策，鼓励国内外资金投入到ITS项目的建设与运营；确定重点，近期可先在珠三角地区建设示范工程，如广州、深圳地区的公交ITS系统和珠江三角洲地区道路交通网络智能监控系统以及全省道路不停车收费系统等；统一标准，各地区、各部门在开发应用ITS项目时，都必须采用省统一制定的技术标准。
5、坚持公共交通优先，努力实现人便于行
   从美国的实践我们可以看到，小汽车的发展带来的环境污染和交通拥挤已成为日益严重的社会问题。广东省人口密集，可耕地面积有限，土地资源十分宝贵，石油能源依赖从外地调入，汽车工业底子薄弱；因此，私人小汽车不宜成为解决群众出行的首选。建议从可持续发展的角度，综合考虑人口、资源、土地、环境因素，对私人小汽车发展问题作进一步深入的论证，并因势利导，根据形势的发展适时适度进行调整。
    我们必须把发展公共交通放在首要的位置。应着重考虑：以大城市为依托，积极发展大容量快速轨道交通系统，当前应尽快开工建设珠江三角洲轻轨系统；打破地域界限，建立区域性公共交通客运网络，首批重点可放在广州及周边地区、深圳及周边地区以及潮汕地区；在资金筹措和运营管理方面，可根据广东省客流量大、群众收入相对较高的特点，通过发行公债、吸收民营资本和外资，按照谁投资谁受益的原则解决资金问题，同时根据大容量交通的要求，应避免经营过度分散，可采取专营权等方式，鼓励规模经营；各地政府要下大力气完善公共客运配套设施，提供公共客运停车场、设立港湾式停车区和公共客运优先车道等；鼓励发展小汽车租赁业务和城乡出租车，满足群众各类出行需求。
6、大力加强交通动态监控，保障道路安全畅通
   有必要打破行政区域和部门界限，分区规划建设一批区域性的交通管理中心，通过采用现代化交通控制和通讯手段，交通各部门共同进场办公，实现三大功能：一是对区域交通流进行实时监控，根据交通流情况控制交通信号，确保畅通；二是交通信息功能，通过广播电视、专线电话和网络媒体，实时发布交通流信息，既有利于疏导交通、又方便群众出行；三是应急指挥功能，对交通事故、车辆故障、危险品泄漏和恶劣气候等情况以及其他自然灾害，做出迅速反应，及时通知并调遣有关职能部门迅速赶赴现场、进行应急处理。
    加强对营运汽车的动态监控，是搞好道路交通管理的重要环节。建议设立主干线营运汽车检查站，视车流情况，对过往营运汽车进行逐一检查或抽样检查，要将先进的电子车牌识别技术和电子探测技术用于检查站，检查站应设置地磅和必要车辆检测设备，重点检查货车装载和客、货汽车安全性能、对违章超载要就地卸载转运，对存在影响车辆安全运行隐患的车辆要强制中止运行。
交通管理中心和营运汽车检查站的建设应纳入公路建设或改造计划，其维护费用，应纳入年度财政交通经费预算。
7、更多地以经济、法律手段代替行政手段，完善道路交通事故处理办法
⑴ 区分道路交通事故民事、刑事和行政责任，在人民法院设立交通法庭，负责交通事故责任认定与违章处罚。
⑵ 健全机动车保险法律法规，完善机动车保险机制。交通事故的经济赔偿认定由执法部门转移到保险企业，提高政府行政效率。