关于城市公共交通立法研究

金陵人

一、公共交通立法的必要性

　　随着社会生产结构的日益复杂化、市场经济的高度发展、利益的多元化，各种社会关系和经济关系都越来越需要相应的方法来规范。在市场经济中，政府应尽量避免直接干预市场，以免影响市场按其自身的规律运行。这就使得在计划经济时期主要采用的行政管理的方法受到一定限制。法律是在大量的调查研究和反复实践的基础上制定，并经过代表各利益团体的立法机构讨论通过的。与行政命令的方法相比，法律的方法更具系统性、稳定性、规范性、权威性，避免了主观性和不确定性，因此也就更适用于在市场经济下规范各项活动，这当然也包括城市公共交通及相关活动。
    可以说城市公共交通立法是城市公共交通事业依法建设发展、依法经营、依法管理的需要。

　　二、国外国内城市公共交通立法情况

　　在经济发达的国家和地区一般都有着较为完善、系统的城市公共交通法规体系，这里重点讨论欧美一些国家和香港地区的城市客运交通的立法，用以借鉴。
　　大多数国家最初只是对城市公共客运交通的某些方面出台了一些法规，但是由于制定这些法规的着眼点不同，因而缺乏相互协调性。在这些法规的基础上，经过多年的实践才形成了较为完整的城市公共客运交通法规体系，做为国家交通法的一个组成部分。
　　综观各国城市公共客运交通立法，尽管框架结构不尽相同，但是立法的目的和主要内容基本相同。在立法目的方面，德国公共市郊客运法的立法目的是：组织和资助公共市郊客运，使之能够迅速、有效、安全地完成它的任务，……。法国城市交通法中对公共交通立法目的的阐述是：发展公共交通，满足人们对交通出行的需求，促进社会经济的发展，……。美国公共交通立法强调：鼓励发展适应城市经济发展的公共交通系统，最有效地扩大人员在市内及过境的流动性，并且尽可能降低交通所带来的燃料消耗和空气污染，……。对城市公共交通管理者、经营者和乘客的行为进行规范是各国城市公共交通立法的一致目标。
　　各国城市公共交通立法在内容上涉及管理机构的责权、公共交通的建设与规划、交通工具和设施的使用与维护、经营与营运等各个方面。如：各国均把城市公共交通规划作为城市总体规划的重要组成部分；都制定了城市公共客运交通经营权的严格审批制度；对城市公共交通管理者、经营者和乘客的责、权、利有明确的规定。特别值得注意的是以下几点：

　　1、对公共交通的补偿在法律上给予认定
　　德国公共市郊客运法规定，“当公共市郊客运由于执行它在公共经济方面的任务，而这个任务又不允许它用交通收入来弥补费用支出时，它可以得到经济补偿”；法国交通法规定，“公共交通企业执行规定的票价和服务标准，应该得到合理的财政补贴，以维持公共交通运营活动经费收支的平衡”。

　　２、对公众参与管理的法律认定
　　各国均有法定的非政府机构参与城市公共交通的管理。如：法国的交通委员会、德国的交通运输专业联合会、香港地区的交通咨询委员会，这些机构一般由政府有关人员、交通专家、公共交通经营者、市民代表组成。法国城市交通法规定：“国家、有关地方政府及关心城市交通的代表，在城市规划原则下，通过民主协商，共同制定交通政策和实施方案”；香港交通咨询委员会的职权包括：研究有关交通与运输的各种建议及所定的政策，向政府提供意见。

　　３、扶助交通弱者
　　德国公共市郊客运法规定，“对在战争中和服兵役时受伤的人员以及其它残疾人员，在短途客运中实行免费运送”；法国城市交通法规定，“考虑采用有利于残疾人的特殊交通设施，城市交通要考虑低薪阶层，尤其是部分贫穷的国民承受出行费用的能力”；美国交通法规定，老人和残疾人与其他人员有同样的权利来利用公共交通服务和设施，各州、地方政府和有关部门提供财政援助，以帮助其实现国家目标—为老年人、残疾人及贫穷阶层提供机动性。

　　４、提倡公开公平合理的竞争
　　法国城市交通法指出：“交通总政策也是不同交通方式间及企业间公平竞争的基本依据”，这就保证了城市客运交通在健康有序的环境中发展，法国城市交通法还规定：较大的基础设施建设应在统一标准基础上，进行公开招标竞争；香港地区制定公共交通专利条例，规定公共交通专利经营权通过公开竞争招标投标手续后，由政府授予；德国、美国客运法则强调不同性质（国营或私营）企业有平等参与城市公共客运交通经营的权力。
　　目前，我国交通立法中已有铁路法、海运法、内河运输法、公路法等，尚无城市公共交通法。现行的管理依据是国务院建设行政主管部门制定的一些政策和办法，如：《城乡建设环境保护部关于改革城市公共交通工作报告》、《关于加强城市公共交通工作的若干规定》、《城市公共交通当前产业政策实施办法》、《城市出租汽车管理暂行办法》等，以及地方城市政府出台的一些管理条例，如：《大连市城市公共客运交通管理条例》、《哈尔滨市城市客运交通管理条例》、《上海市地铁管理办法》等等。这些政策、办法和条例对于加强城市客运交通管理，促进城市公共交通发展发挥了重要作用。但是，由于它们的法律效用较差，因而在执行中也有不少折扣，且缺乏统一和规范。为此国务院建设行政主管部门正在起草制定《城市公共交通管理条例》，准备报国务院审议。该条例对公共交通各方面具体的管理工作做了较全面的法律规定，是城市公共交通立法的基础之一。我们认为城市公共交通法还应涉及有关对公共交通经济扶持、社会公平、公众参与、公平公开竞争等方面的法律规定，规范各种经济关系和社会关系，促进城市公共交通的健康发展。基于目前城市公共交通的管理实践，以及社会经济的发展要求，我们认为系统地制定城市公共交通法的时机已基本成熟。

　　三、我国城市公共交通法的框架内容建议

　　借鉴国外城市公共交通立法经验，结合我国国情及相关法规，建议我国城市公共交通法框架内容包括总则、管理机构及权限、规划和建设、交通工具和设施、经营、营运、乘客、罚则。

　　(一)总则
　　在总则中一是要明确城市公共交通的性质、作用和地位，二是确定公共交通立法的目的，这些对指导立法具有重要作用。
　　1、关于城市公共交通性质、作用、地位
　　城市公共交通的营运要服从社会总体效益最大化的原则，具有公益的性质。在城市交通系统中，公共交通经济、高效、清洁的特性，使其对缓解城市交通拥堵、满足出行需求、减少空气污染，保证城市社会经济可持续发展作用重大。因此，必须大力发展城市公共交通，使其在城市交通中居主体地位。
　　2、关于公共交通立法目的
　　公共交通立法的目的是促进城市公共交通的发展，扶持经济、高效、清洁的客运交通方式；规范公共交通管理者的行为，实现依法行政；规范公共交通经营者的行为，保证城市公共交通客运市场健康有序的发展，维护乘客的合法权益；维护经营者的合法收益，保护其经营城市公共交通的积极性；协调公共交通与相关事物的关系。

　　(二)管理机构及权限
　　1、关于管理机构
　　城市公共交通管理机构的建立应本着精简效能的原则。明确国务院建设行政管理部门是全国城市公共交通的主管部门；县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门，主管本行政区域内的城市公共交通管理工作。为了加强城市公共交通的科学化和民主化管理，各城市应设立城市公共交通咨询委员会，委员由交通专家代表、企业代表、政府主管部门代表、市民代表组成。
　　2、权限
　　在管理权限上，明确国务院建设行政主管部门主要负责编制有关城市公共交通的全国性政策和法规，报全国人大批准；指导、监督和检查地方人民政府城市建设行政主管部门对全国性公共交通政策、法规的执行。县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门可在全国性公共交通政策和法规的框架下根据本地区的具体情况，编制地方性公共交通政策和法规，报国务院建设行政管理部门批准；负责城市公共交通的规划与协调；编制财政预算，审核重大投资项目；负责城市公共交通经营权的管理、运营服务质量的监督、受理提案等。城市公共交通咨询委员会协助地方人民政府建设行政主管部门制定城市公共交通政策和法规，监督和检查其执行情况；就城市公共交通政策、法规涉及的广泛问题与市民或社会团体自由联系，调查研究，向城市建设行政主管部门提供意见；审议城市公共交通发展规划和建设计划。

　　(三)规划和建设
　　在规划和建设上充分重视城市公共交通，并在法律上给与认定，是城市公共交通可持续发展的保证，涉及的内容包括：法定城市公共交通发展规划必须纳入国民经济和社会发展计划；指定由城市人民政府负责组织城市建设和规划部门共同编制城市公共交通发展规划和建设计划；说明要根据城市社会经济发展要求、客流量分布、财政条件，合理安排公共交通线网、场站、维修保养厂等设施；强调城市公共交通设施用地属国家征用性质，城市规划确定的公共交通用地，任何单位和个人不得侵占、挪作他用；要求在进行大型建设项目时，配套建设城市公共交通设施。明确政府投资是城市公共交通工程建设资金来源的基本保障，鼓励社会各方投资，保障投资者的合法收益；各城市可根据需要建立城市公共交通发展基金，由城市建设行政主管部门监管；国家鼓励发展城市公共交通的科学技术研究，城市政府要给予公共交通科技发展必要的资金支持。要求城市公共交通工程项目的规划、设计和施工严格执行国家有关技术标准、规范和程序，充分考虑乘客的方便；城市公共交通发展规划和建设计划与城市其他基础设施要相互协调，在公共交通客流量大的城市道路上要逐步设置城市公共交通专用车道、站点等配套设施；公共交通工程项目要实行公开招标和施工监理制度。

　　(四)交通工具与设施
　　良好的交通工具与设施是实现安全、高效营运服务的基本物质条件，对其使用与维护给出法律规定是非常必要的，涉及的内容主要包括：明确城市交通工具和设施由使用者实行严格的管理，必须定期进行维修保养，保持技术性能、安全指标符合标准和规定；城市公共交通设施要实行有偿使用，任何单位和个人未经城市建设行政主管部门批准，不得占用公共交通设施；严禁在公共交通设施规定的安全保护距离内修建建筑物、构筑物、堆放物品；不得污损、毁坏盗窃城市公共交通工具和设施。

　　(五)经营
　　这部分的主要任务是法定城市公共交通经营的管理者、经营权的获得、经营者的权力和义务等。涉及的主要内容包括：指定城市建设行政主管部门负责城市公共交通经营者的资质审查；经营者的设备、资金、业务能力、人员等状况必须与经营规模相适应；表明国家鼓励社会各界参与城市公共交通的经营，经营权原则上应通过公开招标公平竞争获得，由城市建设行政管理部门授权经营；城市建设行政主管部门负责招标的全部组织工作，咨询委员会负责招标的监查工作；经营者必须进行现代企业制度改革，健全安全管理制度，加强职工职业教育和技术培训，完善财务和统计制度；经营者应向乘客提供良好的运输服务，保证乘客安全；遵守法律和行政法规，接受城市建设、公安、工商、物价、税务等主管部门的监督和检查。规定当经营者不能履行其经营义务或违反法律、法规时，城市建设行政主管部门可以暂时或长期解除其经营权。经营者因从事公益性客运经营活动发生的政策性亏损，政府要给予补贴，补贴的形式可以是财政拨款、减免税费、生产资料的平价供应，必要时政府可以征收专项税费，用于公共交通的补贴；城市公共交通运营所需生产资料的供给必须给予保障；城市公共交通经营者有获得合法收益的权力，鼓励和支持公共交通经营者依托公共交通客运主业开展多元化经营，经营利税按不低于60%比例用于城市公共交通客运主业的发展；经营者停业、歇业须经城市建设行政管理部门同意并办理有关手续。小型公共交通的经营权可以有偿出让和转让。

　　(六)营运
　　这部分的主要任务主要是对营运范围、运营服务质量、运价、营运秩序给出法律规定，具体的明确城市建设行政主管部门负责对城市公共交通营运的管理、监督和检查，公共电汽车经营权的获得者必须在获准的线路上或区域内经营，享有规定线路、站点等设施的专有使用权，其他单位和个人不得侵权；城市公共交通营运线路的新辟、延伸和站位的设置与调整应与城市规划目标相一致，由城市建设行政主管部门会同公安交通管理部门审定；计划新辟线路路由与现有的一条线路路由有三分之一以上相重，且两线路不是同一经营人经营，或越区经营时，要听取现有经营者的意见，由城市建设行政主管部门协调新老经营者的利益关系；规定因特殊情况，确需暂时中断公共交通营运或者改变其营运线路的，必须经城市建设行政主管部门批准，并提前公告。固定线路的公共交通经营者必须按照规定的时刻表、运载工具从事规范的客运服务，向乘客提供完备的服务信息、保证乘客乘车安全；说明城市公共交通运价制定的目标是通过建立合理的城市客运价格体系，鼓励发展经济、高效、清洁的客运交通方式，实现优化城市客运交通结构和资源配置，提高城市交通效率；城市建设行政管理部门与公共交通咨询委员会共同负责城市公共交通运价的制定工作，规定召开听证会听取公众意见是运价制定的必要程序；城市大型常规客运交通方式（公共汽车、电车、地铁、轮渡等）运价的制定应使其性能价格比相对于其他客运交通方式具有一定优势，以吸引公众选择出行，保证其在城市客运交通中居主体地位，运价在经济上基本保本或微利；其他公共交通方式的运价根据市场情况，实行国家指导价；城市公共交通运价由城市物价部门批准执行，经营者必须按批准的运价收费。在运营秩序方面：明确大容量固定线路公共交通的优先权，包括道路使用优先权、通行优先权、开线设站优先权，规定其他车辆应当避让与其交会的大容量固定线路公共交通车辆，为了保证公共交通的运行，必要时可对其他交通实行限流；严禁故意防碍他人合法营运的行为，如：强行超车、阻挡运行、毁损设备等；严禁拒载、甩站、强行载客、欺诈等行为。要求保持公共交通运营车辆车容整洁，规定城市公共交通经营者要建立营运安全保障制度，经常检查保证行车和乘坐安全的设施是否齐全和可靠，纠正不合安全规范的操作行为。

　　(七)乘客
　　这部分的主要内容是明确公共交通乘客的权益和义务。公共交通乘客的权益包括：选择出行方式权、获得公共交通服务信息权、有权得到与支付相符的服务、乘车安全得到保障、有建议权和投诉权等。公共交通乘客的义务包括：遵守乘车安全规定和乘车秩序、文明乘车、自觉购票和出示票证等。

　　(八)罚则
　　罚则是对违法行为制定的处罚办法，作为执法部门根据违法情节给予违法者警告、通报批评、责令其限期改正、停业整顿、没收非法所得，并处以罚款的依据。

　　四、结语

　　城市公共交通立法是一个复杂严谨的工作，要综合各方面的关系，因此，必须进行广泛的论证，才能最终确定。本文意在把现行城市公共交通政策、法规以及实践中的经验加以归纳，提出我国城市公共交通立法的基本框架内容，以供参考。有些内容是从我们的研究角度上提出的，肯定有不全面之处，希望通过讨论加以完善。此外，城市公共交通立法与其他法律（如：《税法》、《道路交通管理条例》等）发生关系的部分，也需加以协调.