评论：“公交优先”战略应千方百计落到实处

金陵人

“公共交通优先”于上世纪60年代由法国率先提出，并很快在欧美等国的大城市得以推行，成为国际上解决城市交通拥堵问题的通行做法，至今已形成较丰富的内容体系。近年来，随着我国城镇化进程加快，城市人口和规模快速增长，加之私人拥有小汽车数量激增，使城市交通发展面临多重制约，反过来给城市发展、生态环境保护和资源节约带来巨大压力。党中央、国务院十分重视城市公共交通问题，不失时机地做出了优先发展城市公共交通的战略决策，并出台了一系列方针政策，得到了社会各界的广泛认同。各地根据中央指示和要求，结合当地实际，加大工作力度，从完善政策措施着手，进行了积极有益的探索，积累了一些经验。面对当下难得的发展机遇，如何做好新形势下优先发展城市公共交通工作，我们认为，当务之急是进一步廓清优先发展城市公共交通的政策思路，及时总结和推广各地的先进经验，采取积极步骤和有力措施，把中央优先发展城市公共交通的战略决策落到实处。

　　一、优先发展城市公共交通工作取得明显成效，部分城市积累了宝贵经验

　　1．加深了对优先发展城市公共交通政策的认识。主要因大城市交通问题缘起的“公交优先”政策，不仅是解决交通拥堵不畅的重要途径，而且是从我国城市发展实际出发所做的正确抉择。我国城市人口密度大，土地资源短缺，开发强度高，汽车尾气和噪声污染严重，据国外研究成果，交通污染带来的健康损失约占GDP的1.7％，交通污染导致的死亡占死亡总数的3％。因此，优先发展城市公共交通，既是城市集约节约用地的客观需要，也是保护城市生态和人居环境的必然要求，是实现国家能源战略和城市节能降耗目标的重要内容，对实现城市可持续发展、建设资源节约型、环境友好型城市有着不可估量的重要作用。

　　城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，作为广大市民的主要出行方式之一，公共交通事关人民群众最直接、最现实的生活问题，政府忧民之所忧急民之所急，不断提高公共交通运营质量，为市民和外来人员提供安全、快速、准时、便利、经济的出行服务，是政府以人为本执政为民理念的具体体现，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

　　对北京和上海这两座我国最大、最发达、最具活力的城市来说，优先发展城市公共交通，还是成功举办2008年夏季奥运会和2010年上海世博会的重要保证。

　　2．政策环境明显改善。从中央层面看，温家宝总理、曾培炎副总理多次做出重要批示。温家宝总理特别指出：优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。为落实中央领导的指示精神，建设部等部门出台了一系列公交优先发展的政策。2005年，建设部等六部门制定了《关于优先发展城市公共交通的意见》，由国务院办公厅转发。2006年，建设部、国家发展改革委、财政部、劳动保障部等四部门共同印发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》。

　　从地方层面看，已有十个省市出台了优先发展城市公共交通的实施方案，制定了实现城市公共交通“便捷、安全、舒适、经济”目标的相关政策，提出了构建“城市公交优先”体系、解决市民“出行难”问题的具体措施。北京市明确提出给予公共交通“四优先”的发展政策，即城市公共交通设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先和财税扶持优先，以确保公共交通优先战略的实施。

　　3．加大了对城市公共交通的投入。2005年，全国城市公共交通固定资产投资467.7亿元，较2004年增长45.35%，增速较2004年（16.53%）明显加快；城市公共交通投资占城市建设固定资产投资的比重为8.5%，较2004年6.9%的水平也有显著提高。杭州、昆明等城市，从城市土地出让金中提取一定比例，专项用于城市公共交通，为促进公共交通发展开辟了相对稳定的资金来源渠道。在坚持政府投入为主的前提下，各地稳步推进公交企业产权制度改革，积极吸引国内外资金，加快城市公共交通发展，初步形成了“行业公益性、运作市场化”的发展新路。

　　4．加快了城市公共交通设施建设。据统计，全国有200多个城市设置了公交优先车道或专用车道，约占城市总数的1/3。深圳市建成了罗湖综合交通枢纽；北京市建成了动物园、六里桥和西客站北广场等多处综合客运枢纽。许多城市的主干道新建了港湾式停靠站。郑州、天津、南昌等城市在场站建设方面都取得了不俗的成绩。

　　快速公共汽车系统建设开始起步。目前，北京、杭州、济南各有一条快速公共汽车线路投入运营。北京南中轴路快速公共汽车线路投入运营以来，公交车速度平均提高20%%左右，达到25公里/小时以上，一定程度上缓解了交通拥堵。杭州市快速公交一号线自建成营运以来，公交车平均运营时速达26.35公里，比普通公交线路快20％，准点率从普通公交的30％提高到89％。

　　城市轨道交通建设进入了一个新阶段。到2005年底，北京、上海、天津、广州、长春、大连、武汉、深圳、重庆、南京等10个城市都有城市轨道交通项目投入运营，总里程达440公里，年客运量为16.5亿人次。北京、天津、上海等6个城市正在施工建设的轨道交通项目总长度达373公里，而在15个城市编制的轨道交通建设规划中，近期建设的轨道交通项目总长度达1300多公里。虽然目前轨道交通总体规模较小，但其较常规交通运输的高效率已经显现出来，北京城市轨道交通运营里程占公共交通运营里程约1%，其客运量约占公交客运总量11%；上海城市轨道交通运营里程占公共交通运营里程约0.7%，其客运量约占公交客运总量15%。

　　5．．城市公共交通管理和服务水平有所提升。一方面，以科技创新和信息化推动公共交通服务的现代化。北京、重庆、济南、常州等城市初步建成公交智能调度和信息服务系统。到2006年7月，上海、北京、天津、广州等106个城市建立了公交IC卡应用系统，发卡量近4000万张。江苏省大部分省辖市和部分县级市推行了公交IC卡，部分城市还实现了公交IC卡异地互通。

　　另一方面，各地公交企业建立了以“星级服务”为主要形式的等级服务评定制度，等级服务评定工作走向规范化和制度化，并成为一种十分有效的激励机制，对塑造行业形象、提高公交服务水平发挥了巨大的推动作用。

　　6．部分城市实行低票价政策，在百姓中赢得良好口碑。低票价政策体现的是社会公正，体现的是对弱势群体的关怀。北京市自2007年始，推行“低价公交”，市民持公交IC卡刷卡乘车可享受4折优惠，在校学生持卡刷卡乘车可享受2折优惠。此举一出，百姓好评如潮，出行乘坐公交的人次明显增加，达到日均800万人次左右。北京低价公交政策的推出，虽然增加了政府支出，但增强了公交的吸引力，对减少私家车出行、缓解交通拥堵、保护城市环境起到了积极作用。

　　二、城市公共交通仍存在多种问题，部分城市问题突出

　　1．城市公共交通发展滞后于经济社会发展。近几年来，城市公共交通发展的势头良好，但总体上看，公共交通发展滞后于经济社会发展的状况并没有根本改变。目前，我国公共交通客运量占总出行比重不足10%%，特大和超大城市也仅为20%%左右，与欧洲、日本、南美等国大城市40%-60%的出行比重相比，存在巨大差距。交通拥堵给城市造成巨大损失，据有关专家测算，2003年我国因交通拥堵造成的经济损失高达2500亿元，相当于当年GDP的2%。

　　2．部分城市对公交行业改革的认识存在偏差。城市公共交通是社会公益事业，这一基本属性是公交行业改革不能突破的红线。但一些城市政府对公交行业改革的认识存在偏差，甩包袱、卸责任，片面追求经济收益，把公共交通当成一只会下金蛋的鸡，盲目拍卖出让公共交通线路和设施经营权，出现了“将公交线路一卖了之、放任不管”、“线路经营权私下倒卖”、“挂靠经营、个人承包”等严重问题，使“公交”变成了“私交”，给城市公共交通发展带来负面影响，并为老百姓所诟病。

　　3．资金短缺仍是制约城市公共交通发展的瓶颈。从城市公共交通投资占城市建设固定资产投资的比重来看，2005年为8.5%，仍然处于较低水平，同期道路桥梁投资在城市建设固定资产投资中所占比重则为45.39％。据统计，我国大中城市政府对公交企业的财政补贴占其运营成本的比重不到10%，而柏林，政府对公交企业的财政补贴占到其运营成本的57%，巴黎为57.5%，华盛顿为66.1%，罗马为74.5%，莫斯科为89%。

　　4．城市综合交通体系规划工作还存在较大差距。长期以来，城市综合交通体系规划和城市公共交通专项规划没有受到应有重视，未完全纳入到城市总体规划之中。一些城市至今没有编制规划，一些地方编了，但没有按照规定的程序审批，导致规划编制的随意性，科学性不强，缺乏权威，给城市公共交通设施盲目建设、重复建设打下伏笔。

　　5．城市公共交通管理和服务水平不高。等车时间长、站点不足、准点率差几乎是城市公共交通的通病，据调查，城市居民对公共交通服务的不满意率高达70%。上海公交在民意调查中，一直排在全市服务行业的倒数前列。

　　6．优先发展城市公共交通的政策措施还未落到实处。公共交通优先发展有着丰富的内容，包括发展政策优先，规划建设优先，财税政策优惠和道路通行优先等。以此对照，不难发现，不少城市还远未将优先发展城市公共交通的政策措施落到实处，优先发展城市公共交通任重而道远。据2006年对117个城市的调查，66个城市在公交场站建设以及车辆、设施装备和配置更新方面没有得到政府资金和政策支持，占调查城市总数的56.4%；117家被调查的公交企业中，42家没有得到政府财政补贴，占调查企业总数的35.9%。

　　三、促进城市公共交通优先发展的政策思路和建议

　　1．继续深化对优先发展城市公共交通战略的认识。

　　（1）对城市公共交通的投入会有良好的回报。一项名为“美国公共交通的经济论据”的研究报告指出，美国纳税人花1美元用以支持城市公共交通，其经济回报至少是4美元，多则高达6美元。事实上，发展城市公共交通不仅让公共交通使用者受益，也使不使用的人群在减少交通拥挤、发展经济和清洁空气等方面获益。

　　（2）公共交通优先有着丰富的内容。一般来说，公共交通优先包括两个基本方面，一是对公共交通的扶持，二是对其他出行方式的限制，前者起“拉”的作用，后者起“推”的作用。对于后者，我们需要认真借鉴国外的先进经验，研究探索限制小汽车，包括大量“公车”出行的政策措施，以缓解大城市中心区的拥堵状况。

　　（3）发展城市公共交通是政府不可推卸的责任。城市公共交通属于社会公益性事业，全世界绝大多数国家都把承担、维护和实现公共利益的职责归入政府。在我国，发展城市公共交通还是贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的重要抓手，因此，城市政府不仅应该，而且必须为城市居民提供城市公共交通这一公共产品和公共服务。通过推行特许经营制度，实行低票价政策，完善公共交通基础设施，加强监管和维护公交企业职工利益等手段或途径，为城市居民出行提供优质的公共交通服务。

　　2．进一步加大对城市公共交通发展的投入。中央层面，在现有优惠政策和财政补贴政策的基础上，还应借鉴国外经验，研究出台新的经济扶持政策。考虑到我国财政税收的实际情况，中央财政收入所占比重较大，对一些事关国家形象、事关重要城市发展的重大公共交通项目，中央财政应大力扶持。

　　地方层面，首先，各地要按照国办发[2005]46号文件以及建设部等四部委《关于优先发展城市公共交通的若干经济政策的意见》的要求，进一步加大对城市公共交通的投入和财政支持，提高城市公共交通投资在城市建设固定资产投资中的比重。其次，应借鉴杭州、昆明等城市的做法，建立促进城市公共交通发展的长期稳定的资金渠道。第三，在坚持政府投入为主的前提下，鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与城市公共交通投资、建设和经营。

　　3．加强以公共交通为核心和导向的城市综合交通体系规划工作。城市综合交通体系规划和城市公共交通专项规划是城市总体规划的重要组成部分，是指导公共交通发展的主要依据，各地应高度重视并大力加强交通规划的编制和实施工作，组织专项技术论证，按审批程序报批。在规划编制中，要坚持把城市公共交通作为城市交通的主体，以公共交通为核心，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展模式。在规划实施阶段，建设行政主管部门要定期对城市交通规划的实施以及违反规划行为的处理情况进行监督检查。

　　4．因地制宜发展城市公共交通。我国有661个城市，城市规模和经济社会发展水平存在很大差异，优先发展城市公共交通，不可能走一条路，采取一个发展模式。对于特大城市和超大城市，因为城市某些路段和地区常规交通方式已无法承受大量集中的客流压力，所以应当加快城市轨道交通建设，逐步建立以大运量快速交通为骨干、公共汽电车为主体，出租汽车等其他交通方式为补充的城市公共交通体系。对于大中城市，应根据客观需要，适当发展快速公共汽车系统，逐步建立和完善以公共汽电车为主体、出租汽车等其他交通方式为补充的城市公共交通系统。

　　5．切实把优先发展城市公共交通的政策措施落到实处。在中央已经明确优先发展公共交通的各项任务和要求的情况下，下一步工作的关键和重点是狠抓落实。要按照“四优先”——财政支持优先、土地配置优先、路权使用优先、科技投入优先的要求，结合当地实际，认真研究制定具体实施方案和配套措施。要大力调整城市交通结构，对不同的出行方式要有保有压，区别对待，提高公共交通和传统出行方式（自行车、步行等）所占的比重。要充分调动政府、企业、相关协会、城市居民多方面的积极性，积极鼓励公众参与和监督。要注重细节，学习国内外先进城市在细节、在可操作性上下功夫的精神，如法国在公交专用道的设置和保护上独具匠心的做法，把城市公共交通工作扎扎实实向前推进。

　　6．加大宣传力度。一方面，利用电视、广告等多种媒体，或通过“城市公共交通周及无车日”等主题活动，大力倡导绿色交通理念，培养市民的环保意识，鼓励市民多使用公交、多骑自行车出行，降低私家车的使用率，减少大气污染。政府部门的领导干部也要以身作则，带头示范，降低公车的使用率。另一方面，及时总结并积极推广各地优先发展城市公共交通的先进经验，供其他城市学习和借鉴；广泛宣传那些公共交通服务优良、群众满意度高的城市，以及服务质量好、群众称赞的先进公交企业、集体和个人，在全社会营造大力发展城市公共交通的良好氛围。