评论：公交改革思路辨析

金陵人

　　交通问题已经成为全球范围普遍的城市问题，伦敦、巴黎、纽约等国际城市的新任市长，都将城市交通发展战略作为履新施政纲领的重要组成部分。公共交通的建设发展和组织管理也是体现地方政府行政能力最直接的窗口。2004年我国正式提出公交优先发展战略后，各地城市陆续展开新一轮公交改革，“回归公益性”成为本轮改革的主题词，目标直指前阶段市场化改革引发的一些问题。在新一轮改革中，上海如何在公交改革的道路上再次创新？本文拟从公交发展的当前问题入手，通过国际经验的借鉴学习，提出几点参考建议。

　　三轮改革的“进与退”

　　上海目前公交司机的用人缺口已过万人，长此以往，不仅公交行业发展乏力，更不利于发挥公交的公益性作用。因此，在企业改革之后，尽快制定出台配套的地方公共财政扶持机制，是当前落实公交优先发展战略的紧迫问题。

　　1985年国务院以国发[59]号文的方式，批转了原城乡建设环境保护部《关于改革城市公共交通工作报告的通知》，启动了我国公交市场化改革的大幕。上海率先响应，改革打破了国营企业垄断公交运营的格局，允许多种形式的非公经济体（个体户、集体企业、合资企业、中外合资企业等）参与公交运营，借此引入社会资本提高城市公共交通供给。同时建立公交运营的市场化机制，全面终止对公交运营企业的财政补贴，取消月票并适度上调公交运价，促使公交企业充分竞争，实现自负盈亏。改革确实在短时间内减轻了政府的财政负担，缓解了“乘车难”问题，并给公交市场注入了活力。但随着公交运营成本不断上升，公交客流增幅减缓，公交运营企业和政府价格管制之间的矛盾也越来越突出。随着小汽车进入普通家庭、城市轨道交通建设发展等因素影响，改革后期公交客流上升乏力甚至出现下降，而政府的票价管制政策趋紧，明显压缩了市场的盈利空间。

　　2001年，为了加强公交市场的管理，减少公交运营企业的数量，上海公交进行了第二轮的深化改革，逐步将公交运营业务整合到几家上市公司。尽管这些公司为国有控股企业，但在市场化导向下同样面临着业绩的压力。公交运营业务盈利越来越难甚至带来亏损，上市企业逐渐失去对公交运营的兴趣和改善服务的积极性。一个具体的例子是城市新开发区内居民对引入公交服务的呼声很高，但在新区开通新线路的经营风险很大，运营企业对此普遍缺乏兴趣。

　　2009年启动的新一轮公交改革不仅要解决公交系统的运营机制问题，还要应对城市交通环境变化带来的挑战。本轮改革中公交回归公益性的政策选择，体现出政府和公众在城市交通发展问题上的两点基本共识。首先，公共交通是大中城市解决城市交通及其相关的环境和社会问题的重要手段，地方政府必须提供有效的政策和资金支持来推动它的优先发展；其次，公用事业属性决定了公交建设发展不应当以营利为目的，而应当承载更多便民服务、缓解城市拥堵等社会责任。公交服务不是一般商品，它的运营管理也不能完全依据市场价格机制，政府有必要对公共交通的票价实施公共管制。

　　回归公益性的政策导向在实施过程中很快转化为公交企业的“再国有化”浪潮。在上海，2009年启动的新一轮改革陆续将公交运营业务从上市公司中完全剥离出来，回到“一区一骨干”的国营公交运营模式。实际上，公交建设发展的一些根本问题并没有因为运营企业性质的转变迎刃而解。除了北京非常规的公交补贴政策外，新一轮改革中大部分城市还没有正面应对公交运营亏损这一难题，并为此建立稳定长效的财政补贴和激励机制。目前，国营公交企业的运营亏损问题基本是通过行政手段进行冷处理的，但运营亏损持续扩大这一发展趋势，最终将迫使地方政府不得不采取应对措施，要么提高公交运营补贴，要么允许公交票价上浮。近期北京地铁的价格调整就是一个例子。

　　公交运营企业的这种“国进民退”短期内可以帮助政府加强对公交市场的掌控力，但长期来看，势必大幅度增加地方政府的财政负担和管制压力。国营公交运营企业如果长期处于亏损状态，甚至难以维持简单的再生产，将失去提升运营效率、改善服务质量的积极性。不仅导致公交出行方式对乘客吸引力的下降，而且行业本身也会受到影响。上海目前公交司机的用人缺口已过万人，长此以往，不仅公交行业发展乏力，更不利于发挥公交的公益性作用。因此，在企业改革之后，尽快制定出台配套的地方公共财政扶持机制，是当前落实公交优先发展战略的紧迫问题。

　　法国的“代理运营模式”

　　法国的“代理运营公共服务”模式被认为是平衡政府和市场关系的代表性案例。

　　在一些欧洲国家，民营公交企业占据了市场的主体，却并没有影响公交公益性的体现，公交的票价一直置于政府的严格监管之下。法国的“代理运营公共服务”模式被认为是平衡政府和市场关系的代表性案例，或许可以为上海相关改革的制度设计提供一些经验借鉴。

　　法国的公共服务其组织经营归纳起来为两大基本模式：即政府直营模式和代理运营模式。在直营模式中，为提供该项服务所发生的所有开支均由政府承担。对那些不完全免费的公共服务，服务使用者支付的经营收入也归政府所有。

　　在城市公交服务领域，只有不到15%的法国城市采用了政府直营模式，代理运营模式才是法国最为普遍的公交运营模式。简单地讲，代理运营模式就是政府以合同方式委托第三方替代政府承担某一公共服务（如公共交通）的日常运营管理和维护。政府直营模式中，服务运营过程所有的运营风险及其造成的财务亏损都是由政府承担，运营商只需要按时按量完成政府交付的任务就可以了（如班次、频率）。而在代理运营模式中，运营商不仅要完成约定的任务，而且还要积极地提高运营绩效（如客运量、出行分担率等）。表面看，代理运营与政府购买服务都是把公共服务交付给第三方进行运营，但是在政府购买服务的合同中，政府的采购价格是预先约定并且固定不变的，承担全部的运营风险；在代理运营合同中，服务运营商获得的报酬将根据服务运营的实际效果明显浮动。

　　代理运营模式包含着几个关键要素。首先，政府和代理人通过充分协商订立的代理合同是建立代理关系的必要条件。在发展公私伙伴关系（PPP）的过程中，平等协商达成的契约关系对合同双方都有同等约束力，是合作关系持续的基础。授托人必须是政府或政府的代表，而代理人则可以是私营企业，也可以是国营企业或公私合营企业，甚至是社团和协会组织，但法律明确规定具有市场垄断地位的国营企业不可作为代理人。

　　还有一个要素是合同标的。国家立法明确规定一部分公共服务不适用代理运营模式，但城市公共交通不在此列。双方应明确代理运营公共服务的范围和年限。地方政府既可以把全部的公共交通委托给代理人经营，也可以仅仅委托其中一部分（部分线路、运营和维护也可以分开委托）。一般认为，城市公交的代理运营合同年限以5-10年为宜，如果代理人为服务运营需要先期投入较多资金（即投资运营方式），代理年限相对可以长一些。政府可以利用代理合同周期及时评估运营效果，及时对服务标准和目标设定作出调整，合同到期续约常常也是调动代理人积极性的重要手段。

　　最后，代理运营模式最重要的特征在于代理酬劳的支付方式。代理人和政府共担经营风险是一个基本原则。公交运营的实际亏损中只有一部分是由于政府的公共政策造成的（如低票价政策、学生和老年人票价优惠等），这部分亏损通常称为政策性亏损。另有很大一部分既可能是代理人的经营水平造成的，通常称为技术性亏损；也可能是超出政府和代理人能力范围的原因造成的，如城市遭遇不可预见的事件（如恐怖袭击、传染病等），导致公交客流骤减，这一部分亏损通常称为经营性亏损。后者就是需要由政府和代理人共同分担的财务风险。双方会明确区分各类可能的亏损，明确界定共同分担的财务风险的范围和比例。在此基础上，合同双方还会针对运营服务质量标准和绩效目标设定奖罚措施，如果服务运营效果超出了预期目标，代理人将获得相应的奖励，反之则需要向政府支付约定的罚金。两项叠加后代理人最终获得的酬劳有着相当大的浮动范围。

　　几点启发

　　在新一轮公交改革中，上海应该首先摆脱政府主导或市场主导、非此即彼的惯性思维，既要强化政府扶持和监管责任，又要积极发挥市场在资源配置上的能动作用。

　　代理运营经过多年的发展，已经成为法国城市公交最普遍最成熟的运营组织模式，而且还培育出一大批专业化的公交运营企业，这些企业通过不断的兼并整合，目前已经形成代表性的两大集团，不仅承担了法国70%以上的城市公交运营业务，而且还在全球市场上占有重要份额。

　　2008年法国波尔多市市议会曾围绕城市公交是否要回归政府直营模式展开激烈争论和调查研究，最终政府决定仍然维持现有的代理运营模式，理由有三：转换到直营模式在相当长的一段时间内都不能降低公交系统的运营成本；代理运营模式可以更有效地控制运营成本，减轻政府财政负担的同时也提高了政府再投资的能力；转换为政府直营模式意味着地方政府将承担所有的经营风险。

　　法国的代理运营模式是在政府的严密监管下的市场机制。政府是城市公交系统的所有权人，仍然需要负责基础设施和运营车辆等固定资产的基本投资，但公交服务的经营管理则可以通过市场方式委托给专业化的企业（不一定是国营企业）去做。只要运营企业能够提高公交的便捷性、吸引力和竞争力，这就是公共交通公益性的最好体现，与公交运营企业属性是国营或者民营没有必然的联系。

　　在新一轮公交改革中，上海应该首先摆脱政府主导或市场主导、非此即彼的惯性思维，既要强化政府扶持和监管责任，又要积极发挥市场在资源配置上的能动作用，探索出一条有效结合政府和市场两方面力量、共担风险、适合我国国情的公私伙伴关系模式。尽管法国70%以上的公交网络由私营企业负责日常运营管理，但从代理运营合同的特征不难看出公共监管的严密和细致。为了获得代理运营合同，越来越多的代理人愿意参与一部分公交的建设投资，主动为政府减轻财政负担。即便没有采取投资运营方式，专业化的公交运营企业也可以从技术上创造价值。法国的经验证明，成规模的专业运营集团，可以通过规模化运作，有效地控制公交的运营成本，并带来全球化的创新管理经验。

　　需要补充说明的是，法国的城市公交运营有着非常多样化的组织管理形式，本文归纳的两大模式只是为理论对比所做的简化，各个城市根据实际情况，针对不同的公交系统，可供选择的方案很多并且可以灵活组合。对上海来说，常规地面公交和地铁的运营就应当采取不同的运营模式，地面公交还可以区分城郊公交、夜宵线、社区公交等不同的服务类型。

　　当前，我国跨地域、专业化的公交运营企业数量和规模都非常有限，短期内采用法国代理运营模式并不现实。如果缺乏充分市场竞争和规模化运营，代理制也很难发挥出成本控制上的优势。但这一法国特色的模式可以为改进上海当前的国有企业运作模式提供一些借鉴。法国的一些城市也对政府直营模式中的“政府购买服务”进行改进，融入了代理运营模式中有关风险分担、奖罚机制、有限期代理、绩效跟踪评估等内容。在上海后阶段公交改革的制度设计中，应该加强对公交实际运营成本的监督和评估，区分不同类型的经营亏损，在建立绩效评估和奖罚制度的基础上，尽快完备具有激励机制的财政扶持制度，为公交企业和公交行业的持续健康发展提供保障。