香港地铁建设运营，如何与城市发展共赢

金陵人

2014年，中央政府大力鼓励PPP模式，地方政府积极响应。各界围绕PPP模式展开讨论，大部分都集中于政府项目融资减债的角度。政府主要关注，投资者能带多少资金进来？资金何时到位？而投资者则关注，政府能给多少补贴？如何能在最短时间内收回成本？投资回报收益如何？
相较于对财务和融资的热切关注，PPP合同很重要的一部分—有关对公共产品长期运营管理的经验要求、持续的效益监管考虑等课题，则较少停留在人们的视野中。
实际上，PPP模式更需体现长期合作伙伴关系,注重全生命周期的质量和效率以及物有所值（VFM）。这些均应是政府选取PPP模式的先决条件，以保障实现公共产品项目的长远效益。
PPP不仅是融资模式，更是公共资产经营体制和管理方式的创新。模式重视契约理念、公共产品与服务的全生命周期的合作、以及利益共享和风险共担，体现政府和社会资本之间的长期合作，双方要按市场规则，平等协商、通过“合同条款”约束政企双方行为。社会资本从项目立项、设计阶段便介入，论证项目的可行性，政府部门在项目运行全过程切实履行监督职责，保证公共产品持续的服务质量和效益。国家发改委出台的《PPP项目通用合同指南》也强调，政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，提高公共资源配置效率。
PPP模式更强调对项目产生的综合经济效益和社会效益的分享，使社会资本有盈利但不暴利，双方对风险应采取最优应对、最佳分担方式，尽可能达到项目整体风险最小化。
一些基础设施和公共服务，长期由政府或国有事业单位负责且垄断，缺乏市场化运作和竞争机制，降低了运营效率和服务质量，导致政府需长期补贴，财政压力日增。对此，PPP模式是一种有效手段：通过私人部门参与，提供创新性解决方案，提高组织结构透明度，可提高运营和管理效率，提升竞争力和完善责任制，从而增加政府项目的资产价值与效益。
全国各地2014年底已公布的省级PPP示范或试点项目中（共7省，469个项目，总投资近8000亿元），以生态保护、道路及供水项目数量最多，主要通过政府拟定补贴金额或收费水平，维持项目对社会投资人的吸引力。轨道交通项目是中国进行PPP模式的主要板块之一，其投资运营成本高（动辄牵涉数百亿元投资）、票价浮动受限，以及特许经营时间较长等因素，使地方政府越发难以负担全额补贴。由此，与其他行业相比，轨道交通PPP模式的运用更特殊和复杂。
有见及此，本文尝试以轨道交通项目融合物业发展(TOD: Transit-oriented Development，轨道交通导向发展) 的PPP模式为例，试图在融资之外，探讨PPP的运作。
比如，超越轨道建设（单一公共产品）范畴的PPP模式，如何通过土地和物业发展权，提升产品对社会投资人的市场吸引力？如何通过让社会投资人参与，并对其进行约束，保障公共产品的长期运营效益，提升轨道项目资产效益？
本文以香港地铁为例，探讨港铁公私合作的过程和机制，如何持续保证公共产品服务质量和效益，为内地轨道交通建设运营运用PPP模式提供参考。
轨道交通需要引入TOD
中国城市轨道交通建设进入黄金发展期。至2013年末，中国内地累计有19个城市建成投运城轨线路87条，运营里程2539公里，到2020年，中国将有33个大中城市配有177条轨道交通线。城市轨道交通需要庞大的建设资金，其运营与沉淀成本亦非常高。轨道建设运营的投融资模式成为很多国内城市的难题。
城市轨道交通有明显的规模经济特征。当轨道建设形成网络系统，其经济与社会效益十分明显，如沿线房地产价格提升、推动新城扩展与城市更新等。在地方政府普遍财政压力日增、土地发展资源紧缺的情况下，其正外部效应与潜在收益，如何有效转化为支持轨道建设、提升长远运营效益的力量，是中国城市未来需探索的重要课题。
轨道交通发展的投融资模式，大致有政府投融资、PPP模式、市场化投融资模式三种。由于轨道交通项目投资庞大，回收期长，国内外大型城市轨道项目一般不用纯粹市场化的融资方式。轨道交通是准公共物品，政府投融资模式在中国一直最常用。其操作简单，可靠性强，但存在资金短缺难以长期持续投入、资金使用和运营效率较低、政府债务日增难以为继等不足。
轨道交通采用PPP模式，可有效减轻政府财政压力、提高项目投资和运营效率。中国内地以深圳地铁四号线、北京地铁四号线和杭州地铁一号线为代表。PPP模式应用于轨道交通，相比其他交通基建项目较复杂，主要是需考虑利益保障机制的平衡点。

例如，北京地铁四号线，按特许协议，北京政府只在约定成本内对京港地铁补贴，超出部分由京港地铁负担，实际成本若低于约定成本，则可获利。在此机制下，京港地铁对增加创收和成本开支进行精细的预算管理。比如，对设备及时检修维护，以避免负担大型维修的高额成本。同时以较高的人均生产率，保证精简高效。另外，通过站内商业模式创新，京港地铁实现年广告收入过亿元，高于国内其他地铁线。据悉，京港地铁2013年利润为2.03亿港元（约1.6亿元人民币）。相比之下，国资独有的北京地铁主要由政府以实际亏损进行补贴，缺乏盈利激励，运营效益大打折扣。