公益当头 上海公交改革的前世今生

金陵人

为什么改革？

    目前，上海的一个公交系统就有40多个投资者，大多是上市公司、私人资本。以巴士集团为例，虽然大股东是交投集团，但交投所占股份也只有22％左右。“我认为，公交作为公益性行业，就应该是国家说了算。”上海市公交行业协会秘书长姜培顺说。

    在他看来，现有体制下的差异性与公交公司的不平衡性是显而易见的问题，这也导致政府很多政策无法实施。比如，各公司在客流量大的区域“抢地盘”，互相交叉、重叠，资源浪费严重，道路拥堵。“每家公交公司的经营都应该是区域性的，即主要在某个区域经营，而不是完全把各自经营的公交线网打散。”

    由于受经营线路客流量差别较大等因素影响，公交企业之间不平衡也很严重。“这种不平衡性导致政府无法补贴，不知该补给谁。”他说，没有补贴，公交企业就不愿意去购买新车、增加车辆配置、缩短发车间隔，不愿意开辟新线、调整线网。“只有改变体制，这些问题才能得到解决。”

   

   
    当小区附近没有公交的时候，居民该怎样出行？家住桃浦的朱佳租了一辆“上班三轮车”，每天花4块钱上班。附近三四个新建小区居民也要走近2公里才能到公交站。桃浦公交难题已困扰当地居民3年多，就在一月前，区域里莲花小区的1万多业主，出行还只能搭每半小时一班的768路中巴。区、镇政府也多次出面与有关公交企业协调，但效果甚微。

    上海不断扩张，更多的人选择出城居住，他们需要家门口的公交。但在新建小区人满为患之前，隶属上市公司的公交企业，大多不愿赔钱新开线路。768路所属飞云汽车服务有限公司(下简称:飞云公司)业务主管刘平贵说，新建小区居民入住率不高，除去上、下班高峰，中间时段很少有乘客。“768路一直在亏，”刘平贵说，“这样的线路开一条亏一条。”

    让上海公交重新“以国有为主导”，是目前破解公交难题的方案。

    现在的困局

    没钱去开亏钱的线路

    部分公交线路亏损严重，没法去开亏钱线路。

    7月10日，普陀桃浦地区莲花公寓附近的768路公交车，终于由10辆较新的大巴车取代了原来的中巴，发车间隔从原来30分钟缩短到现在的15分钟。“这是小区1万多居民争取的结果，也是在市、区人大代表努力下才实现的，”莲花小区居民周慧表示。

    没有公交，居民出行非常不便。“公交公司总是强调新建小区不成熟、入住率低来推脱。”桃浦镇党委书记陈建国也说。普陀区人大常委会副主任张新华给市人大的提案中，要求有关公交公司早日开通桃浦地区新建小区的公交线路、加密班次。

    另一方面，公交企业无力负担更多的亏损。已备768路为例，它所属的飞云公司是上海公交市场化初期的产物。飞云公司是一家股份制公司，股权几经变动后，由大众公交西北公司(原大众三汽)管理。数字显示，有250名员工的飞云公司仅仅今年1至6月，就亏损了242万元。“我们现在没法去开那些亏钱的线路。”一位公司工作人员直言。据大众集团内部人士透露，大众西北公司近些年每年亏损约2000万元，其他很多公交公司也都处在亏损状态。

    现有的公交线路亏损严重，公交线网的合理调整就很难实施。“没有钱去新开线路啊，而调整那些很少有的赚钱线路，谁愿意呢？”一位公交业内人士表示。此外，在现有公交模式下，不同的公司没有统一的成本核算标准，政府补贴也很难实施，亏损也就很难填平。在这个逻辑循环下，忍受2年的亏损期去新小区开设线路，完全是不现实的。

    12年前的困局

    只有1家公交公司

    1平方米的空间要挤下10个人，拥挤到车门总是关不上

    1996年，上海公交发展史上规模最大的一轮改革拉开序幕。经过半年的酝酿、准备，自1996年1月1日起，改革正式开始实施:撤销公交总公司，下属20个公司全部自主经营、独立核算、自负盈亏。与此同时，自上世纪50年代起便实施的月票制度也于此前取消。

    1996年之前，上海只有一家公交公司，为上海市公共交通公司(简称公交总公司)。总公司拥有8万公交职工、8000余辆公交车(大多为铰接车)，承担全市老百姓的出行，其下属有9个汽车公司、3个电车公司和1个电车供电公司(后来又增加到20家公司)。

    当时公交业员工动力不足。“当年全市老百姓出行基本都***公交车解决。”上海市公交行业协会秘书长姜培顺说，当时车厢内，1平方米的空间要挤下10个人，拥挤到车门总是关不上……

    当时，绝大多数市民乘坐公交车都使用月票。据介绍，上海公交自50年代起开始使用“月票”。由于乘客大多用月票，线路每天营收很少。

    公交总公司亏损严重，自1992年开始，政府每年对公交总公司进行固定的财政补贴，而补贴数额也从1992年的2.5亿元逐年增加，至1995年时已经达到了8亿元。总公司再对其下属各公司按照实际情况进行补贴，而补贴数额方面，则会更多地考虑“平衡性”，与各公司产生的经济效益没有直接关系。

    12年前的改革

    撤掉总公司

    (将公交总公司撤掉，其原先下属的20家公司成为独立法人，自负盈亏，并取消月票制度，此次改革大大缓解“出行难”。)

    当时的公交困局，呼吁竞争机制的加入。经过半年的酝酿，改革自1996年1月1日起正式实施，并首先在票制上取消月票制度，同时给予月票持有者一定补贴。对于市民持有的月票，算到1995年11月，而根据当时的统计数据，本市共有176万张月票。体制和机制上，将公交总公司撤掉，其原先下属的20家公司成为独立法人，自主经营，独立核算，自负盈亏。此次公交改革的实施，极大地推动了上海公交行业的发展，不仅提高了各公交公司开辟新线、调整线网的积极性，而且大大缓解了上海“出行难”的问题。由于取消了月票，各公交公司的营收大大增加，而独立核算、自负盈亏的竞争机制，更是提高了经营者和司售人员的积极性。

    在这种情况下，各公司都积极新辟线路、调整线网，以吸引更多客流。姜培顺说:“一个区域新辟公交线路以后，刚开始都是亏损的，要有2年左右的客流培养期，才能逐步走向成熟，因此公交总公司不愿意新辟线路。”但是改革后，由于引入了竞争机制，各公司都争着开辟新线，怕被其他公司捷足先登。1998年的国企改革大潮中，上海公交行业不断引进外资、私人资本、以及上市公司资本。公交总公司撤销后，改为上海市公交控股公司，为现在交通投资公司的前身，负责操作本市公交的国有资产。

    当时的大众、强生、巴士等均为上市公司，并先后介入到公交行业。上市公司资本的介入，要求经营者必须以利润为前提，进行经营活动。为了增加利润，经营者开始降低成本，缩减职工收入，加大劳动强度。同时，投资者对于公司的考核，也都是与公司营收利润直接挂钩的。无论是何种方式的资本，其投入的根本目的就是追求投资回报率，而非社会效益。特别是上海公交行业引进的主要资本形式——上市公司(大众、强生、巴士等)，更是以利润为目的。“其实，这种引进各种资本的方式，并不适应于公益性行业。但总体而言，此次改革是利大于弊的。”姜培顺说，这次改革提升了公交整体效率，出行难问题在一段时间内得到了缓解。

    现在的改革，国有力量主导

    (过度追求利润，使一系列矛盾突出，最大的问题就是线路配置不合理，再次改革已提到议事日程)。

    12年后，上海公交又走到了另一次改革的十字路口。而这次改革的主题和上一次不同。

    随着上海城市的扩张，公交经营“利润至上”的经营理念愈演愈烈，种种矛盾突出:线路配置不合理，部分线路车况差、发车间隔长，职工劳动强度高、收入少……“只有改变现有体制，才能真正体现公交行业的公益性。”有专家这样表示。

    作为上海目前最大的公交企业，“巴士集团”可能不复存在，一个新的公交集团(或公交公司)或将诞生。虽然政府部门始终都未曾出来正式对此表态，但目前来自业内的消息表明，此次公交体制改革将首先在久事公司系统内部试点，而其初步方案已经基本形成。待方案通过后，便将正式开始实施试点。

    对桃浦居民来说，他们很快就能迎来更多公交线路了。这些线路可能依然会亏钱，但是政府会对这些线路进行合理补贴。飞云汽车公司也即将走完其14年股份化的历程，今年下半年它将并入母公司大众公交西北公司。“报告已经得到了大众集团的批准，很快就能实施了。”大众公交西北公司党委书记赵建荣说。

    “公共交通作为公共产品，公共利益理所当然应放在首位；同时它也有‘产品’的性质，保持它独立的经营性也是必要的。”同济大学交通工程系主任杨晓光教授说，“上海公交由政府主导投资将是正确的选择。”