郑州：立法为百姓“出行优先”保驾护航

金陵人

核心提示：优先发展城市公共交通直接关系到一个城市的可持续、健康发展， 国内外城市交通管理的实践一再证明：解决城市道路拥堵的最经济、最有效措施就是推行“公交优先”战略，郑州市首次以法规的形式将此理念融入到将于3月1日起开始在全市正式实施的《郑州市公共交通条例》（以下简称《条例》）中。

这部与市民生活息息相关的《条例》经过各方专家一年多反复论证、修改，从城市公交的定位、规划建设、投资政策、财政扶持、经营管理等方面“首次”以法律形式进行明确规定，为进一步建立和维护城市客运交通营运秩序，维护各方当事人合法权益，为郑州公交事业的健康、可持续发展提供了法律保障。

《条例》的实施，将会对我市优先发展城市公共交通，打造公交优秀，产生哪些积极意义和深远影响？该《条例》如何才能真正贯彻落实到位？作为郑州市的一名普通市民，在今后的出行中，将会有哪些新的变化？

十几天来，记者分别走访了郑州市人大法制委、市公交总公司、市政管理执法局等部门相关负责人、专家学者，聆听他们对该《条例》的独到见解和个性化解读，同时，记者还走近一线公交车长和基层百姓生活，倾听他们的真实心声和殷切期待，以期凝结了太多人心血和智慧的《条例》能真正从纸上落到路上，为公众提供安全、快捷、经济、舒适的公共交通服务，真正成为百姓出行优先的“护身符”。

背景篇： 公交优先亟待法律规范

大都市需要大交通体系，发达的城市需要便捷的公共交通，作为城市大多数市民出行的首要选择，公交承担着越来越重要的角色。

近年来，随着郑州城市规模的不断扩大和快速发展,郑州城市公共交通事业实现了又好又快发展，特别是进入新世纪以来，郑州公交每年以400多台的速度增加车辆，尤其是2008年，新增公交车辆达到760台，新增公交车长1600多人。

来自郑州市公交总公司的最新统计数字显示：目前，我市公交运营车辆4218台，运营线路210条，线路长度3253.6公里，日运营里程60万公里，日客运量200万人次，城市公交分担率达到23%，越来越多的郑州市民真真切切感受着郑州公交给他们带来的快捷与实惠。

制定《条例》过程中，赵烈江为了能听到普通百姓的真实声音，天天乘坐公交体验普通百姓出行的真实状态。从中原路坐102到火车站、坐60路到东建材、坐103到伏牛路……三个月的体验生活，让他对我市公交场站、线路、站点了如指掌，采访中，赵烈江对郑州公交的赞许溢于言表：“没想到一出门就有那么多公交车坐，真是太方便了！”赵烈江的话，道出了许多郑州市民的心声。

体验中，郑州公交车厢内，独有的“让座”之风给赵烈江留下了深刻的印象：“每次一上公交车，许多乘客都会站起来争着给我让座，尤其是中学生和大学生，让座意识特别强！” 公交车上，绽放的一朵朵精神文明之花，深深烙在了赵烈江的心中，也温暖着每一位乘客的心，为郑州人民的形象增添了一抹荣耀之光。

但是，近年来，在公交车越来越多、市民出行越来越方便的同时，我市公交发展中一些亟待解决的问题也逐步浮出水面，比如基础设施和配套设施的规划建设相对滞后、资金紧张、立法尚属空白、与有关法律规定相适应的特许经营制度尚未建立。另外，对公共汽电车客运经营者、从业人员、乘客的权利和义务没有明确、具体的规定，而行政执法部门在执法过程中缺乏相应的法律依据，这些问题严重制约城市公共交通事业的发展。

其实，从1994年开始，全国各地就已经开始掀起制定地方性公交法规的热潮，如大连、沈阳、武汉、杭州等城市，郑州在这方面长期缺位，与先进城市相比相对落后。郑州市公交总公司企业管理处处长董万松说：“由于缺乏法律保障，没有长效机制，我市公交事业发展受到一些制约。”

针对一系列问题，我市亟需一部地方法规来支撑和规范城市公交事业的可持续、快速、健康发展，进一步将“公交优先”的政策落到实处，让百姓真正享受到改革开放30年给市民出行带来的经济、实惠、方便和快捷。

思路决定出路，2007年，《条例》的制定被提上重要的立法日程：列入市人大2008年立法计划第一项；

2008年3月18日，郑州市ZF法制局全文公布了《条例（征求意见稿）》，征求社会各界意见；

7月2日，《条例（草案）》提交市十二届人大常委会第三十八次会议审议；

8月22日，《条例》经郑州市第十二届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过；

2008年9月1日，郑州市人大常委会报请省人大常委会；

11月28日，河南省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议批准。

立法期间，市十二届人大常委会常委带领法制委员会、法制室及相关部门赴大连、杭州、苏州、海口、呼和浩特等兄弟城市，考察学习立法经验；到市公交总公司进行调研，听取情况汇报，实地考察公交运营及设施建设情况；赴部分县（市）了解县（市）公交发展情况，听取基层有关部门的意见；将《条例（草案）》在郑州人大网站上全文公布，公开征求广大市民意见……

考察、调研先进城市的公交条例过程中，专家们对公交的性质和定位有了重新的认识和理解，市人大法制委副主任委员赵烈江说：“公交是公益性事业，是解决大多数人出行问题的民生大事！”

“公交条例在短短一年时间里出台，充分体现了ZF以人为本，关注公众利益，关心百姓出行，执政为民的理念！” 市人大法制委主任委员郭在州说。

河南省社会科学院研究员闫德民则认为，该《条例》的出台，为各级各部门依法行政提供了法律依据，为公交健康发展提供了法律环境，也为老百姓优先出行提供了法律保障。

市人大常委会副主任王旭彤说：“公交立法就是要为老百姓谋福利！”

解读篇：立法为民

关键词之一：社会公益性事业

“公交条例的出台，对于普通老百姓而言是个好事！” 作为该《条例》的参与者之一，河南省社会科学院研究员闫德民从起草、修改到讨论，他一直参与其中：“这个《条例》有许多亮点，其中最大的亮点就是以地方性法规的形式确认了城市公共交通的社会公益性，确立了城市公共交通优先发展的战略地位，这样，可以保障ZF优先发展城市公共交通政策的连续性，为城市公交可持续、健康发展提供保障。”

对于《条例》中关于公交的“公益性”定位和“四优先”原则，闫德民进一步解释说，过去，一些地方ZF和许多市民对这个问题在认识上出现了偏差，一直把城市公共交通的运营和发展看成是一种企业行为，强调其运营、发展要靠市场运作，最为典型的就是一些城市让城市公交下海，将公交线路一卖了之，即将实施的这个《条例》，以地方性法规的形式，确立了城市公共交通的社会公益性质，实现了城市公共交通定位和城市ZF职责的双重回归，这种定位的转变，将解决近年来困扰公交发展的根本性问题。

“由于缺乏法规保障，过去对城市公共交通社会公益性认识上的错位，优先发展城市公共交通的战略思想一直没有落实到位，甚至可以说落实的不够理想。”闫德民继续说，该《条例》的出台，不仅以地方性法规的形式确立了城市公共交通优先发展的战略地位，而且具体规定了城市公共交通“四优先”原则，不仅使城市公共交通优先发展由一种应当贯彻执行的战略思想，变成了必须严格遵循的法律规定，同时，还使这一法规规定的贯彻实施具有可操作性。

“公益性事业赋予ZF应有的职责，优先发展公交ZF责无旁贷。” 闫德民认为，《条例》对城市公共交通的运营和经营管理等作出了相应的规定，有利于推进我市各级行政管理部门依法行政，这些规定实现了行业政策、管理标准和执法尺度等各方面的统一，从而可以为公共交通行业的健康稳定发展提供良好的法制环境。

关键词之二：城市公共交通专项规划

在确立公交公益性事业和“四优先”原则后，《条例》从规划和建设等方面，充分体现 “公交优先”战略，且操作性很强，监督措施有力。

《条例》指出，市、县（市）、上街区人民ZF应当根据城市总体规划编制城市交通体系规划、城市公共交通专项规划，报本级人民代表大会常务委员会批准，城市公共交通专项规划应当包括城市公共交通设施的用地规范、枢纽和场站布局、线路布局、设施配置以及城市公共交通车辆优先通行系统等。

另外，城市旧城改造和新城建设的控制性详细规划应当根据城市道路承受力，科学编制。按照城市公共交通专项规划预留城市公共交通停车场、首末站、换乘枢纽等设施用地。

赵烈江说：“城市综合交通体系规划、城市公共交通专项规划是长远规划，关系到广大市民的切身利益，一旦经人大常委会批准，即具有法律效力，不能朝令夕改。”

关键词之三：新建社区同步规划停车场

道路修到哪里，公交车就通到哪里。随着我市一些新兴的大型社区建成后，公交线路随之会延伸到社区门口，但是，却苦于没有停车位置，让公交公司十分头疼。如帝湖花园、鑫苑名家等大型社区，由于前期没有规划建设公交停车场，大量的公交车每天晚上只能停在马路上，虽然有专人看管，但是，依然存在安全隐患，而且影响交通和市民出行。

该《条例》明确规定，新建、改建或者扩建大型住宅区、大型商业区和机场、火车站、长途汽车站等客流集散场所，新建、改建或者扩建文化、卫生、体育、娱乐等大型公共设施，以当按照控制性详细规划的要求，配套建设相应的城市公共交通设施，与主体工程同步设计、建设、交付使用。

“这一规定的出台有利于从根本上解决长期困扰公交公司面临的停车难问题。”郑州市公交总公司规划处处长赵庆山说。

关键词之四：站台与道路同步规划

公交作为基础设施建设，不只是路修好就可以跑公交车。目前市民反映公交车太慢的一个主要原因在于规划的滞后，由于没有预设停靠站，我市公交线网像蜘蛛网一样，只能朝两头不断拉伸，越跑线越长，导致运营效率降低；另外，由于加油站和加气站等配套设施有限，导致公交车空驶现象比较严重。

《条例》规定，新建、改建或者扩建城市主干道时，应当同步规划、建设港湾式停靠站等公共交通设施，新建、改建或者扩建其他城市道路时，应当同步规划、建设站台等设施。市、县（市）、上街区人民ZF应当依据城市公共交通专项规划建设换乘枢纽站，并配套建设相应的机动车、非机动车停车场，配备指向标识、线路图、时刻表、换乘指南等服务设施。

董万松说，随着《条例》中关于公交基础设施和配套设施与道路同步规划、建设后，公交车运营效率将大大提高，运营成本大大降低，市民出行将更加高效。

关键词之五：ZF主导

既然公交定位为公益性事业，那么，就应该以ZF投入为主，该《条例》明确规定城市公共交通应遵循统筹规划、ZF主导、积极扶持、方便群众的原则，并对ZF投入的规定具体化。

今后，城市公共交通设施建设和新增车辆所需资金将由ZF投资，纳入城市建设投资计划和年度财政预算；还可采取企业筹资、社会融资等多种方式筹集资金。另外，城市公共交通企业缴纳的城市公用事业附加费用于城市公共交通车辆更新。

市、县（市）、上街区人民ZF应当建立、健全城市公共交通企业成本费用和政策性亏损审计与评价制度以及财政补贴、补偿机制。

在ZF投入方面，郑州市ZF的行动之快，力度之大，令人大为振奋。去年8月份开始筹备的郑州市快速公交系统首期工程，在短短五个月的时间里，就已经开始投入施工建设， 6亿元投资全部由ZF财政支出。据介绍，首期工程全长30公里，以二环路为骨架、同时配套建设四条支线，计划于今年“五一”开通。

“郑州市ZF对公交事业的重视和关注走在全国前列，郑州快速公交规划建设的速度和效率在全国也是首屈一指。”现任常州、郑州城市快速公交建设项目顾问的徐康明，对郑州优先发展公交给予高度评价。

关键词之六：特许经营

改革开放30年，公交经历了市场化改革的洗礼，如何经营好这个民生工程，考验着当地ZF的执政能力，检验着公交公司的综合实力。

该《条例》明确规定，城市公共交通实行特许经营制度。城市公共交通经营者不得采取承包、挂靠、联营等方式转让经营权。对于本条例实施前已采取承包、挂靠、联营等方式经营的，经营合同期满后，由城市公共交通行政主管部门按照本条例规定重新确定经营者。

“许多地方在公交改革中，拍卖线路或者路权，一味追求利润最大化，无序竞争最终导致百姓的利益受到损害。”赵烈江说，公交事业的公益性决定了它的经营不是谁想经营谁就能经营，而是要具备一定的资格和条件，城市公共交通经营者依照法定程序确定后，城市公共交通行政主管部门应与之签定特许经营协议，并对运营车辆核发运营证。

据悉，《条例》实施后，市ZF随后将制定城市公共交通特许经营制度的具体细则。

关键词之七：市民参与

公交是咱老百姓的腿儿，目前，我市市区人口300多万，公交车日运营人次200多万，公交出行、绿色消费成了越来越多市民的时尚选择。

该《条例》在制定过程中，处处体现着多方参与、倾听民意的痕迹：

城市公共交通线路的设置、调整应当征求公安机关交通管理部门的意见，并广泛听取社会公众、有关专家和城市公共交通经营者的意见，必要时举行听证。

城市公共交通行政主管部门应当定期对公交线路运营服务状况进行评议，其评议结果向社会公布，并作为经营者特许经营权期满重新授予经营权的依据。

城市公共交通行政主管部门组织评议时，应当邀请公交专家、乘客代表参加，并征询社会各方面的意见。

城市公共交通票价由价格行政主管部门组织召开听证会，并按照法定的权限和程序核定，及时向社会公布。

“公交条例的制定给咱老百姓出行带来了福音！”郑州市公交总公司宣传部部长杨恩良说：“我们会不遗余力地学习、宣传、贯彻、执行《条例》，也希望全社会都参与到《条例》的宣传中，让大家真正理解公交优先的深刻涵义，老百姓出行才能真正得到实惠和方便！”

关键词之八：规范服务 文明乘车

作为社会公益性事业，为市民提供优质的出行服务，是全社会永恒的话题。即将出台的《条例》中，对于公交运营服务、市民文明乘车作出了明确、精细的规定。

对于车长而言，应当按照运营路线、班次、时间发车和行车，不得滞站、甩站、中途逐客、强行拉客，不得无故半途返回等；对于乘客而言，不得携带犬只等动物，不得在车内从事营销活动、散发宣传品等。如果违反本《条例》规定者，将予以处罚。

“公交条例出台后，作为主管部门执法就有依据，也就理直气壮了！”郑州市市政管理执法局相关负责人说，条例具有强制力、约束力，如果它的效力能够真正发挥，制止各种不当行为，那么，将对公交事业的规范发展起到推动作用。

展望篇：让公交成为市民出行的首选

如果你想15分钟了解一个城市，就上公交车！ 作为城市的第一窗口，公交《条例》在确立公交事业公益性质、优先发展、ZF主导地位的同时，也对公交经营企业提出了明确的要求。

“有了全社会的关心和支持，有了ZF的重视和扶持，公交公司唯一要做的就是打造优秀公交，全心全意服务百姓出行。”郑州市公交总公司党委书记、总经理巴振东说，以《条例》实施为契机，公交公司将紧抓机遇，坚持发展，全面提升公交服务能力，加强企业管理。

另外，充分利用国家“扩大内需、促进增长”的宏观经济形势，多渠道筹措资金，加快公交场站建设进度，加快公交智能化建设，尽快完善总公司调度指挥中心和其他分中心的功能发挥，扩大电子站牌的覆盖区域和应用范围，确保“五一”前全面推广应用GPS智能调度指挥系统。

公交优先，公交必须优秀，为广大市民提供更加安全、方便、快捷、舒适、经济的乘车服务是万名公交职工对全市人民的郑重承诺，更是全体公交人义不容辞的责任和光荣使命！

相信在不远的将来，郑州公交车将越来越靓，速度越来越快，服务越来越优，郑州市民将会拥有更加舒适、方便的出行环境，郑州公交也必定成为绿城的一面鲜艳旗帜，一道靓丽夺目的风景线！